第10章 农民工与城乡一体化(3)

大多数的农民工向城市迁移都是由于季节性的流动造成的，他们基本都是具有熟练的农业技术的，在迁向城市之前是靠土地为生，他们的文化程度较低，对工作的要求不高，在务工收入高于在家务农的收入时就会向城市转移。因此，第一代农村劳动力进城务工是在乡镇企业的飞速发展的情况下进行的，并对此产生了很大的影响。

三、1989年~1994年：民工潮的冲击

上世纪年代80中后期，对于农村劳动力的转移是在逐步放宽，越来越多的农村劳动力迁向了城市，但是由于大量劳动力的涌入又给城市增添了交通治安等方面的压力。90年代初期，邓小平的南巡谈话进一步推动了我国的经济改革，我国经济进入了高速发展的阶段，随着经济的快速发展，农村劳动力也在大量的开始向城市转移，农村劳动力的转移出现了城乡之间的转移，还有区域之间的转移。80年代后期，我国农村劳动力的转移的势头越演越烈，随着农村劳动力在城市的迁移，城市中出现了规模较大的不可忽视的群体，即是第二代农民工的产生。这种农民工大量流动的趋势是由当时的政策所决定的，当时的国家政策已经取消了对粮食定量供应的制度，而且也取消了很多户籍制度的限制条件，对于城市外来的居民实行了第三种户籍制度，这些政策的实施是对传统的城乡制度的冲击，而且，城乡收入之间的差距也是造成农村劳动力大量向城市迁移的原因。

这个时期的中央颁布了一些的政策措施，用以引导农村劳动力向城市的有秩序的转移。如1993年11月3日的劳动部门颁布的《关于印发（再就业工程）和（农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”第一期工程）的通知》中就对农村劳动力向城市的转移做了一些规定，认为在形成市场化经济的条件下，制定基本制度，控制农村劳动力有序的向城市输入输出。同年，劳动部还提出了在市场信息服务的基础上，调节城乡间的劳动力流动，加强对城乡间的统筹规划。之后，我国政府还颁布了一系列的政策，在农村劳动力大量涌向城市的同时，以维护劳动力市场的稳定。改革开放以来颁布的一系列政策，在对农村劳动力的转移以及实现农村劳动力城市转移后的就业有重要的意义。

90年代后的农村劳动力转移的特点主要有这个时期的农村劳动力的转移是与经济体制相联系的，改革开放的30年间，我国的产业结构发生了巨大的变化，产值结构也因此改变。同时农村劳动力的转移仍然受到国家政策的影响，农村劳动力政策由最初的严格限制变为逐渐松动，因此，农村向城市城市转移的劳动力数量在逐年增加。90年代后的农村劳动力的转移同样具有很强的季节性，而且大多数的农村劳动力还是转移到了城市的边缘部门，这一时期的转移的农村劳动力是基于“生存”和“生活”之间，他们在外出的选择上，很大程度还是因为城乡间的收入差距所致，并且进一步开始追求城市的现代生活。

四、1995年以来：较为平稳、有序的大规模流动

这一时期，农民工流动进入了相对较为平稳、有序的大规模流动时期。第一，由于农民工的基数已经很大，流动增长的速度明显放慢，在较大总量的规模上平稳运行。主要原因在于：一是1994年与1995年连续两年主要农产品价格提高幅度较大，土地经营对农村劳动力的吸引力增加，从而减少了由于农业受灾而被迫外出打工的数量；二是城市经济特别是国有企业困难增加，效益下降，失业率上升，下岗人员增多，这在客观上使城市能够吸纳的农村劳动力减少，并且城市政府也出台了一些限制性政策，以保护城市人口优先就业，从而增加了农村劳动力在城市就业的制度障碍和经济成本，使农村劳动力外出持续增长的势头受到遏制，流动的规模相对稳定。据抽样调查显示，1995年比上年有8%的左右的增长，而1996年则与1995年的总量规模大致相当，基本没有增长。1997年11月，国务院发展研究中心农村部对一些劳动力主要流出省进行调查，发现1997年的农村劳动力外出总量规模大致与1996年持平。随着中国经济增长速度的下降，1998年与1999年农民工流动的总量维持在1997年的水平。第二，严峻的农村劳动力就业形势和规模巨大的“民工潮”引起了政府的高度重视，政府开始改变此前对农村劳动力流动“重堵轻疏”的做法，着手制定政策引导农村劳动力跨地区有序流动。1994年11月17日，劳动部颁布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，对用人单位用人、农村劳动者就业和各类服务组织从事有关服务活动的行为提出了具体要求。

1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强流动人口管理工作的意见》提出了四点要求：促进农村剩余劳动力就地就近转移；提高流动的组织化、有序化程度；实行统一的流动人口就业证和暂住证制度；整顿劳动市场。1997年11月，国务院办公厅转发了劳动部等部门《关于进一步做好组织农民工有序流动工作的意见》，提出要加快劳动力市场的建设，建立健全劳动力市场规则，明确劳动力供求双方、中介服务及市场管理的行为规范；劳动部门要按照统一、开放、竞争、有序的原则，制定劳动力市场发展规划，会同有关部门切实加强对劳务中介服务组织的管理和指导；通过加强法律、行政、社会舆论监督等手段强化市场监管，坚决打击市场欺诈、非法职业介绍、牟取暴利等违法行为，维护劳动力市场的正常秩序。

进入新世纪以来，党和国家关于农民进成务工的就业政策发生了一些积极的变化，这些变化有以下两个突出特点：一是赋予城乡统筹就业以新的具体含义，即取消对农民进城就业的种种不合理限制，为农民进城就业不断创造宽松的环境，逐步实现城乡劳动力市场一体化；二是积极推进诸多方面的配套改革，包括就业、劳动保障、户籍、教育、住房、小城镇建设等，维护农民工的合法权益。

新世纪以来，政府部门多次制定相关政策，促进农村劳动力的公平、合理流动。2000年，劳动和社会保障部办公厅《关于做好农村富余劳动力就业工作的意见》提出了四项措施：建立流动就业信息预测预报制度；促进输出产业化；发展和促进跨地区的劳务协作；开展流动就业专项检查，保障流动就业者合法权益。2000年7月，劳动和保障部等部委和国务院发展研究中心发出《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》，提出改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制。2000年6月，中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》以及2001年国务院《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，着重提出在小城镇建设过程中，凡是在小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面获得与城镇居民同等待遇，不得实行歧视政策；对于在小城镇落户的农民，各地区、各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用，并强调要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。2001年3月，全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，着重强调要打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡地区间有序流动；要破除地区封锁，反对地方保护主义，废除阻碍统一市场形成的各种规定；坚持城乡统筹的改革方向，推动城乡劳动力市场逐步一体化。

2003年1月5日，国务院办公厅下发了《关于做好农民进城务工就业管理与服务工作的通知》，全面概述了党和国家关于农民非农化就业的政策：（1）进一步提高对做农民进城务工就业管理和服务工作的认识。（2）取消对农民进城务工就业的不合理限制。（3）切实解决拖欠和克扣农民工工资问题。（4）改善农民工的生产生活条件。（5）做好农民工培训工作。（6）多渠道安排农民工子女就学。（7）加强对农民工的管理。这是当前和今后一个时期指导农民非农化就业的“纲领性文件”。

这一时期，党和国家不仅在制度层面上进行突破，而且加强了相关政策的具体实施，并纳入了国家执法监察的范畴。2001年底，国家计委要求面向农民工收取的暂住费、暂住人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动调节费、外地务工经商人员管理服务费和外地建筑企业管理费在2002年月底前必须取消。2002年，各地按中央的要求，清理对农民进城务工的不合理限制，取消对农民工的乱收费，改善了农民进城务工的环境。2003年，着重解决拖欠工资、劳动环境差、职业病和工伤事故频发等突出问题。农民工维权也成为社会广为关注的一个焦点问题。2004年5月15日到6月15日，劳动和社会保障部、公安部、国家工商行政管理局、全国总工会组织开展了主题为“认真贯彻《劳动法》，切实维护农民工合法权益的专项检查活动”。总之，进入新世纪以来，党和政府高度重视农村剩余劳动力的流动问题，不仅制定相关政策，而且加大工作力度，加强对既定政策的贯彻实施，切实维护进城农民的合法权益，促进农村剩余劳动力的有序、公平、合理流动。

从以上来看，“农民工”群体的形成与发展与国家制度的松动和政策的变化有着密切的联系。上世纪80年代初，农村家庭联产承包责任制这一农业经营制度的实行，释放了农业劳动力所蕴含的巨大能量，从而出现了农村剩余劳动力，并开始向城市转移。进入80年代中期，随着城市改革开放以及城市经济发展的需要，国家先后出台了一系列旨在促进农村劳动力流动的政策，城乡二元制度壁垒开始松动，农民工流动的规模也因此迅速扩大，直至“民工潮”的出现。80年代末90年代初，出于“治理整顿”的需要，政府对前一时期实行的农村劳动力政策进行了局部的调整，加强了对“盲目流动”的管理，农村劳动力外出就业的空间大大减小，流动的规模也有所下降。但此后不久，随着邓小平的南方讲话以及中共十二大的召开，我国进入发展社会主义市场经济的新时期，政府对农村劳动力流动的政策进一步放开，并且开始积极引导农村劳动力的有序流动。进入新世纪，中央政府更是从统筹城乡发展的高度制定积极的政策，为农民工外出就业创造宽松的政策环境。在这些政策的引导下，农民工的流动规模又再次扩大，并在维护大规模流动的基础上实行较为有序的流动。可见，政府的政策变化对农民工流动的规模、对该群体的形成与发展有着重要的影响。这也启示着我们：既然农民工的流动符合当代中国经济与社会发展的需要，农民工市民化是社会发展的大势所趋，那么，政府在政策上应该（而且是可能的）做出更加积极的努力，为农民工在城市的工作和生活创造有利的条件，以促进该群体的市民化进程。

（第三节）工业化进程中农村劳动力转移的基本规律

工业化不是产业概念，而是生产力的概念，它反映的是在工业社会时代，生产力发展的客观规律，由此决定的工业化有两个外延：一是产业结构的多元化、高度化，二是人口的城市化。一方面，先进生产力和新的文明因素由工业领域向其他领域的推进和渗透，必然导致产业结构的变化，一些新的产业诞生了，出现了产业结构的多元化；一些传统产业层次提升了，出现了产业结构的高度化。另一方面，产业结构的多元化又形成产业布局的空间集聚与分化。由于城市对产业布局的空间集聚与分化具有天然的优位效应和强质性功能，在产业结构多元化、高度化的演进中，蓬勃发展起来的新产业（制造业、服务业和高新技术产业等）主要向城市集聚，城市就会不断形成新的就业岗位，吸引农村劳动力向城市转移。

工业化的两个外延同时存在的，并且具有内在的联系。第一个外延反映的是工业化必然导致产业结构的变化，第二个外延反映的是产业结构的变化必然导致就业结构的变化。产业结构的变化趋势是产业结构的多元化、高度化，就业结构的变化趋势是就业结构的城市化，进而形成人口的城市化。一方面是农业劳动份额的降低，另一方面是城市人口的增加。

工业化是任何一个国家在经济发展过程中必须经历的产业结构变动与空间结构变动过程。发达国家的工业化，是从18世纪末西方工业革命开始的，至今已经历了200多年的发展历史。工业化的加速促进了农村劳动力的产业间转移，而城市化的加速则实现了农村劳动力的空间转移。工业化、城市化的演进过程就是农村劳动力向城市产业转移的过程，劳动力转移是工业化和城市化的必然结果。

一、工业化进程中农村劳动力转移首先体现为产业转移

工业化必然导致产业结构的变化。产业结构的变动会影响劳动者就业结构的变化和就业的选择，在产业结构调整过程中，劳动力不断从低级的第一产业向高级的第三产业转移。发展经济学认为，发展就是经济结构的成功转变。工业化是结构转变的一个重要内容，而产业结构是经济结构的核心，所以产业结构变化的趋势和特点代表和决定着整个经济结构变化的趋势和特点。只要产业结构发生了变化，其他经济结构也随之发生变化。