第13章 在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去(1)
这一章重点考察美国根据人民主权原则建立的政府的形式、行动手段、益处、阻碍和危险。
美国存在一部十分复杂的宪法就是首先遇到的困难。美国有两个互相结合甚至可以说是互相嵌入对方的不同社会。美国有两个几乎截然分开并且几乎各自独立的政府：一个是一般的普通政府，负责满足社会的日常需要；另一个则是特殊的专门政府，负责管理一些全国性的重大问题。可以简单地说，美国内部的24个小主权国，共同构成了联邦的大整体。
要研究各州前必须先行考察联邦，这意味着我们在前进的道路上必然会遇到重重阻碍。美国联邦政府的形式是在最后形成的，它只不过是共和国的变体，是对之前通行于社会的并不依它而存在的那些政治原则的总结。并且正如我刚才所说的，联邦政府是特殊的政府，而各州的政府则是普通政府。一个作者妄图跳过图画的细节就想让观众了解它的全景，必然会在有些地方出现含混不清和重复的情形。
毋庸置疑，那些现今统治着美国社会的伟大政治原则，都是起源于各州并发展起来的。因此，必须先了解各州，才能掌握解决其他一切问题的钥匙。
谈到制度的外观，现今组成联邦的各州都具有相同的面貌。各州的政治或者行政生活，都集中在类似指挥人体活动的神经中枢的三个行动中心里。
依次说来，这三个中心分别是乡镇（Township）、县（County）和州（State）。
美国的乡镇组织
作者从乡镇开始考察政治制度的原因——所有国家都存在乡镇——实现和保持乡镇自由的困难——实现和保持乡镇自由的重要性——作者选择新英格兰的乡镇组织作为主要对象来考察的原因
我并非出于随意的决定，要先考察乡镇。
自然界中只要有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体，就是乡镇。
所以，不管一个国家的惯例和法律怎样，一定都会有乡镇组织的存在。虽然是人创造并建立了共和政体、君主政体，但是乡镇却似乎是直接由上帝创造的。尽管自有人以来乡镇就已存在，但其自由却并不常见，并且即使存在，也是薄弱无力的。一个国家经常可以举行大的政治集会，因为它一般拥有一定数量的文化水平都高到了可以在一定程度上处理公务的人民；而乡镇拥有的则是一些大老粗，他们通常都不理解立法工作的意义。实现乡镇独立的困难非但没有减少，反而随着民族越开化、人民文化水平越提高而增加。一个高度文明的社会，最多只能忍受乡镇自由的试验；它反对乡镇的那套离经叛道的做法，往往等不到试验做完，就会认为成功无望了。
在各种自由中乡镇自由是最难实现的，也最容易受到国家政权的侵犯。全靠自身维持的乡镇组织，根本不是中央政府这个庞然大物的对手。为了能有效地防御它，乡镇组织必须全力发展自己，使全国人民的思想和习惯都能接受乡镇自由。所以，只有乡镇自由成为民情时，它才能够不易于被摧毁；而只有把它长期写入法律之后，才能成为民情的一部分。
所以，也可以说并非人力创造了乡镇自由。换句话说，人力并不容易创造它，也就是说它靠自己生成。它是在半野蛮的社会中自己悄悄地发展起来的。而法律和民情的不断作用，环境，尤其是时间，使它日益巩固。所有欧洲大陆的国家，可以说连一个知道乡镇自由的也没有。
但是，自由人民的力量所在正是乡镇。乡镇组织之于自由，就好比小学之于授课。乡镇组织给人民带来自由，教导人民安享自由，学会让自由为他们服务。虽然一个国家可以在没有乡镇组织的条件下建立一个自由的政府，但是它缺少自由的精神。片刻的激情、暂时的利益或者偶然的机会能够创造出独立的外表，但潜伏于社会机体内部的专制迟早会重新浮出表面。
我认为能够让读者清楚地了解美国的乡镇和县的政治机构据以建立的一般原则的最好办法，是以一个州为例，先详细考察这个州的历史，然后再考察其余的州。
下面以新英格兰的一个州为例。
在联邦各州，乡镇和县并不是按照同一方式建立的。可是也不难看出，在整个联邦，乡镇和县的建制，却几乎完全出于相同的原则。
在我看来，比起其他地方，这些原则在新英格兰推行得更广，成果也更大。所以，可以说它们在新英格兰表现得最为特别，并且也最容易让别人察觉。
新英格兰的乡镇组织建立得最早，是一个完整而有秩序的整体。由于得到了民情的支持，所以它变得很强并且很有力。它同时对全社会产生着十分巨大的影响。
由于这一切原因，它得到了我们的关注。
乡镇的规模
新英格兰的乡镇介于法国的区、乡之间，人口规模一般为两三千人[1]。所以，乡镇的面积并没大到让全体居民无法实现其共同利益的地步。另一方面，它的居民人数也保证了居民确实可以从乡邻中选出优秀的行政管理人员。
新英格兰的乡镇政权
和其他地方一样，乡镇一切权力的源泉是人民，乡镇自己处理主要事务——且没有乡镇议会——乡镇的权力主要掌控在行政委员（selectmen）手中——行政委员怎样工作——乡镇居民大会（Town meeting）——列举乡镇官员的名称——义务官职与有酬官职
同其他行政区一样，人民是乡镇公权的源泉，但这里的权力的行使比其他任何行政区的都来得直接。在美国，人民是各级政府必须极力讨好的主人。
在新英格兰，公民是通过代表参与州的公共事务的。由于无法直接参与，所以不这样办不行。但由于在乡镇一级，立法和行政工作都是就近在被治者的面前完成的，因此未采用代议制，也就没有了乡镇议会。在选任行政官员后，选举团就在一切方面领导他们，这种简便的工作程序，远不是州的法律执行可比的[2]。
这种制度不但和我们的想法不同，还跟我们的习惯相悖，所以不得不提出一些佐证，使人们能够完全理解。
在下面我们将要提到，乡镇的公务活动不但极其繁多而且分得很细。不过，大部分行政权都掌控在几个每年一选的叫做“行政委员”的手中[3]。
州的法律规定了行政委员的一定职责。他们可以不必通过本乡镇人民的认可来执行这些职务。但是像玩忽职守，就只能由他们个人负责。比如，州的法律要求他们报送本乡镇的选民名单。倘若他们不报，就犯了渎职罪。可是，对交由乡镇政权处理的一切事务，行政委员就是人民意志的执行者，正像我们法国的市镇长是市镇议会的决议的执行者一样。一般说，他们处理公务都是自行负责，只是在工作中要按本乡镇居民早前通过的原则办事。不过，他们若想要更改任何既定的事项，或者准备办理一项新的事务，则必须请示给予他们权力的人。比如说，计划创建一所学校。此时，几位行政委员就需选定日期，在预先指定的场所召集全体选民开会。在会上，他们提出自己的要求，向大家解释满足此种要求的方法，需要多少资金，建造在哪里。这一切问题在大会进行讨论之后，会定出一个原则，选定地点，表决筹措资金的方法，最后要求行政委员执行大会的决议。
仅有行政委员有权召开乡镇居民大会，但也可应他人的要求召开。假如有十名选民想提出一项新的计划并希望乡镇支持，他们就可以要求行政委员召开乡镇居民大会。此时，行政委员必须答应他们的请求，而且有权主持会议[4]。
这样的社会习惯和政治风貌，无疑比我们法国的要好得多。于此，我既不想对它们进行评判，也不想说明它们产生和发展的内在原因是什么，只是将它们讲出来而已。
每年4月或5月改选行政委员。同时，担任乡镇的某些重要行政职务的其他官员[5]也由乡镇居民大会选出。其中包括：负责估价居民财产的财产估价员数名，负责按估价的财产收税的收税员数名，负责维持治安、巡逻街道和执行法律的治安员一名，负责记录会议的审议事项和管理户籍的乡镇文书一名，负责管理乡镇财务的司库一名。除了这些官员以外，还有济贫工作视察员一名，他的任务艰巨，负责执行济贫法；校董数名，负责管理国民教育；道路管理员数名，负责大小道路的一切管理工作。上面这些就是乡镇管理方面的主要官员的名单。当然，职务的划分不止这些。在乡镇的官员[6]中，还有几名教区管理员，负责管理宗教事务费，以及几名视察员，其中有的负责组织公民救火，有的组织人力看青护秋，有的负责测量森林，有的负责检查度量衡器具，有的则帮助公民解决修筑庭院时可能遇到的困难。
在一个乡镇共有19名主要官员。每个居民都必须负责这些不同的职务，违者予以罚款。不过，为了使贫穷的公民能够付出时间而不受损失，这些职务大部分都有报酬。还要指出的是，在美国的制度中没有为官员规定固定的薪金。通常来说，各项公务的任命单上都写有单位工作量的薪酬，可以根据官员公务的完成量多寡计酬。
乡镇生活
每个人都是自身利益的最好裁判者——人民主权原则的必然结果——此学说在美国乡镇的运用——新英格兰的乡镇只在跟自身利益有关的所有事务上享有主权，在其他的事务上仍服从于州——乡镇对州的义务——在美国是乡镇把官员借给政府，而在法国是政府把官员借给村镇
我在前面提到，英裔美国人的整个政治制度受人民主权原则的支配。在本书的每一页，都会让读者看到此理论的一些新的应用。
凡是推行人民主权原则的国家，每个人都有一份完全相等的权力，平等地参与国家的管理。
所以，每个人的道德修养、文化程度和能力，也被认为是与所有其他同胞相等的。
那么，他们为何还要服从社会呢？这种服从的自然界限又在哪里呢？
个人所以服从社会，并不是因为他管理自己的能力不如别人，也不是因为他比管理社会的那些人低劣，而是因为他了解与同胞联合起来对自己有益，明白如果一种发生制约作用的权力，就不可能实现这种联合。
所以，在同公民相互应负的责任有关的一切事务上，他必须服从；但在与他本身有关的一切事务上，他却是自主的。换句话说，他是自由的，他的行为只对上帝负责。所以就有了下面的名言：个人是自身利益最好的和唯一的裁判者。社会无权干涉个人的行动，除非社会感到自己被个人的行为所侵害或者必须要求个人协助。
在美国，此种学说是被普遍承认的。我准备日后再观察它对日常生活行为所产生的影响，而此刻只谈它对乡镇产生的影响。
从同中央政府的关系来说，跟其他行政区一样，整个乡镇也像是一个个人来行使自己的权利。我在上面讲到的原理，同样也适用于乡镇和其他行政区。
所以，美国的乡镇自由发源于人民主权学说。乡镇的这种独立被美国的各州或多或少地承认。而新英格兰各州的环境则特别有利于这个学说的发展。
在联邦的这一部分，政治生活开始于乡镇。甚至我们可以讲，最初每个乡镇都是一个独立国。后来，几位英国国王相继要求行使他们的主权时，也不过仅仅限于州一级的权力。他们令乡镇保持了原状。目前，新英格兰的乡镇是从属的，但它们最初绝非这样或几乎不是这样。它们并没有从别处获得权力；相反，它们好像把自己的一部分独立让给了州。读者请务必记住这个重大的差别。
一般乡镇只在各乡镇共享的利益上服从于州，即在我称之为公益的利益上。
在只与乡镇本身有关的一切事务上乡镇仍然是独立的，而且我认为新英格兰的每一个居民都会承认，州有权干预纯属于乡镇的利益。
所以，在新英格兰的乡镇，打官司，买卖东西，或增减预算，州当局从来不予干涉，而且它也没有这样想过[7]。
对全州性的公共义务，它们必须尽到。例如，州需要钱，乡镇就没有同意或拒绝的自由[8]；州制定一项维持治安的法规，乡镇必须予以执行；州想修建一条道路，乡镇不能不让道路从其境内通过；州想在全州范围内实施统一的教育制度，乡镇就得设立法律规定学校[9]。在后面描述美国的行政组织时，我们将会谈到在上述情况下是怎样并通过何种途径逼迫乡镇服从的。现在，我只想指出这种义务是存在的。这种义务是必须尽的，但州政府在规定它时仅仅是指示一个原则；在执行的时候，乡镇往往又恢复了它的所有个体独立权。例如，赋税由州议会表决通过，却由乡镇计征税款；上级命令设立学校，却由乡镇花钱办学和管理学校。
在法国，是由国家的税务人员去收村镇的税；而在美国，则是由乡镇的税务人员去收州的税。
换句话说，在我们法国，是中央政府将它的官员借给了村镇；而在美国，则是乡镇将它的官员借给了州政府。这个事实已经充分表明，两个社会的差别是如何的大了。
新英格兰的乡镇精神
为什么新英格兰的乡镇被居民爱慕——欧洲难以养成乡镇精神——乡镇的权利和义务有利于在美国养成乡镇精神——乡镇在美国比在其他国家有更明显的特点——乡镇精神在新英格兰是如何表现的——乡镇精神产生的可喜成效
美国的乡镇，不仅有自己的制度，还有支持和鼓励这种制度的乡镇精神。
新英格兰的乡镇有个随处可见的鼓励人们进取的优点，这就是有权和独立。没错，乡镇的活动有其不可逾越的范围，可是在这个范围内，乡镇的活动是自由的。当面积和人口还不足以使乡镇独立时，表现为活动自由的这种独立性，就已经使乡镇占有事实上极其重要的地位。