序言

进入新世纪，我国社会正处于历史性的深刻变化之中，经济迅速发展，社会结构性矛盾十分突出，城市与乡村、经济发展与社会建设不均衡。这一矛盾在经济最为活跃的广东省表现得尤其明显。地方主政者积极探索如何走出结构性困境的方略。位于广东西北山区的云浮市在这一探索中走在前面。2010年，应云浮市主政者邀请，我们到云浮进行调查，为地方探索提供理论支持。

云浮的探索是总体性的。我们对云浮探索经验进行了总结，并于2012年出版了《再领先一步：云浮探索》一书。1980年代，广东成为改革开放的先行者。美国著名学者傅高义在实地考察基础上，写下著名的《先行一步：改革中的广东》。当时的先行主要是经济发展。《再领先一步：云浮探索》一书则展示了云浮在统筹城乡发展、统筹经济发展与社会建设方面取得的突破性进展。

云浮探索的重要内容之一是实施美好环境与和谐社会共同缔造行动。这一行动主要是解决改革开放以来社会建设相对滞后的问题。在解决这一问题的过程中推动了基层治理理念和方式的转变。社会建设需要投入。但按照过往的方式，仅仅依靠政府投入，力量有限。地方主政者将“共同缔造”的理念与方法引入地方施政过程，提出政府、社会与群众结合，形成“决策共谋、发展共建、建设共管、成果共享”的机制。美好环境与和谐社会共同缔造行动本来只是一项改造人居环境的行动，但在实施过程中推动了基层治理创新，并成为地方建构新的治理格局的行动自觉。这就是由过往单一的政府管理转变为政府、社会与群众共同参与的治理。这一创新无疑是深刻的，且具有开创性意义。

事物的价值是在实践过程中展示的。随着时间的推移，云浮以共同缔造推进基层治理创新的价值日益凸显，其领先一步的探索性日益突出，为中央顶层设计提供了地方经验，成为全国性决策的先行探索者。

其一，“共谋、共建、共管、共享”的理念体现了社会治理的真谛。“共谋、共建、共管、共享”是在创新社会管理过程中提出来的。它与中央后来提出的“社会治理”的理念是一致的。2013年，中共十八届三中全会将过往使用的“社会管理”提升为“社会治理”。2017年，中共十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局。

其二，为推动“共谋、共建、共管、共享”，云浮强调重心下移，将权力、资金、考核等下沉到基层，加强基层治理的基础。2017年，中共十九大报告指出，推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。2018年中央“一号文件”明确提出：“推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层。”

其三，“共谋、共建、共管、共享”必须寻找合适的治理单元。云浮提出在村民小组建立理事会，作为群众自治的基本单元，村民小组的治理价值得到重视。2014年中央“一号文件”首次提出探索以自然村或村民小组为基本单元的村民自治有效实现形式。2018年中央“一号文件”强调，继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。

其四，“共谋、共建、共管、共享”必须调动和激发群众参与的积极性。云浮提出培育“自律自强、互信互助、共建共享”的价值观，通过“以奖代补”，激励群众参与。2019年，中共十九届四中全会提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

其五，在实施“共谋、共建、共管、共享”的过程中，云浮积极创新基层治理体制机制，致力完善基层治理体系，提升基层治理能力。在基层治理体系方面，云浮提出“组为基础，三级联动”。通过以村民小组为基础，解决乡村治理的“落地”问题；通过“三级联动”解决政府治理与群众自治的“对接”问题。在基层治理能力方面，云浮推行乡镇职权改革，扩大乡镇应有事权、财权和人事权，将县直部门部分职权下放给乡镇，增强乡镇社会治理与公共服务能力。建立“三网融合”平台，将医疗、教育等服务连接到乡镇，提升基层公共服务水平。随着中央对国家治理体系和治理能力现代化的全面部署，2021年，中共中央国务院发布关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见。

顶层设计和基层探索是有机的统一体。基层治理现代化是一个不断探索的过程。云浮从共同缔造切入，在推进基层治理现代化方面进行了先行一步的探索，提供了可学习、可复制和可推广的实践样本。2012年出版的《再领先一步：云浮探索》一书，对于以共同缔造推进基层治理创新的认识尚有所不足，更未形成理论自觉。十多年来，随着中央关于基层治理现代化的全面部署，我们愈来愈深刻地认识到云浮先行一步探索的价值，也希望从基层治理现代化的角度进一步发现云浮探索的价值和经验，从而有了本书的写作和出版。

徐勇

2023年7月8日