第一节 以共同缔造推进基层治理现代化

基层治理现代化是在推进国家治理现代化语境下提出的新时代任务，具有丰富的内涵和意蕴。一些学者从要素联动[3]、权力分割[4]、城乡融合[5]等方面，尝试对基层治理现代化的内涵加以解读，虽然看到基层治理现代化的部分趋势，但大多专注于一隅。基层治理现代化是国家治理的基础性结构，包括县及以下的基层社会，目的是推动治理重心向基层下移，在此基础上，通过优化基层治理单元和资源配置，有效发挥基层社会各治理主体的功能，形成政府治理与社会自治的良性互动，构建共建共治共享的基层治理格局。

一 基层治理与基层治理现代化

从词源学的角度看，“基层治理现代化”是由“基层”“基层治理”“治理现代化”三个词复合而成。其中，“基层”表明国家治理的结构层次，是相对于上层、高层而言的，通常指国家治理体系中最接近人民群众的层级，是国家与社会的结合部位，其主体是人民群众。“基层治理”是由基层社会而生成基层社会治理，是国家治理的基石，包括两方面的内容：一是国家自上而下从中央到地方，再到基层社会的治理；二是基层社会的自我治理。“治理现代化”框定了新时代国家治理的任务，即加快推进国家治理体系和能力的现代化。从中共中央国务院印发的《意见》能够更加全面地理解基层治理现代化。

从治理体系来看，基层治理是整个国家治理的基础性工程。“基础不牢，地动山摇。”[6]基层治理现代化关系着国家治理体系与能力现代化。一方面，有效的基层治理是化解矛盾、建构良好秩序的基础。在现代社会，随着经济社会的快速发展，矛盾风险日益累积且较为集中于城乡基层，成为影响基层稳定、社会和谐、国家安定的隐患。如何最大限度地化解矛盾、解决冲突，维护群众的合法权益，进而夯实国家治理的根基，是现代国家治理必须解决的一个重大现实问题。对此，《意见》指出，要“增强乡镇（街道）平安建设能力。健全乡镇（街道）矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制”[7]。另一方面，基层治理承担着为国家治理现代化积累经验、提供参照的使命。《意见》指出，要“推进基层治理创新”。21世纪以来浙江涌现出大量在全国产生广泛影响的基层创新试验，如奉化等地探索的村务村民公决制度、天台民主决策的“五步法”、温岭的系列“民主恳谈”实践、武义的村监会及宁海的“村级小微权力36条”等，它们在解决特定问题方面提供了有效的治理工具，都是基层治理体制机制创新的典型。创新实践在基层由点及面渐次推开，能有效降低风险和缓解全面推开过程中面临的巨大压力，进而为整体性的转型发展积累经验、提供样板。

从治理主体来看，基层治理是与人民群众直接相关的治理形式。基层治理现代化直接关系人民群众直接的、现实的利益，推动基层治理现代化是贯彻落实以人民为中心治理观的集中体现。《意见》指出，“要健全基层群众自治制度，在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽群众反映意见和建议的渠道。聚焦群众关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商”[8]。换言之，加强和创新基层社会治理应始终坚持人民主体地位，紧紧依靠群众，一切为了群众，从群众中来到群众中去，走好新时代党的群众路线，把基层社会治理变成亿万人民参与的生动实践。同时应该看到，基层社会的治理主体是多元的，要树立开放融合思维，充分运用民主协商的方式，寻求全社会意愿和要求的最大公约数，凝聚社会治理的最大共识，坚持党建带群建，支持群团组织承担公共服务职能。

从治理方式来看，基层治理现代化最突出的特点是共建共治共享。“共建共治共享”既是方式也是理念，其先决条件是坚持党的领导。《意见》在工作原则中提出，“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”[9]。城乡社区是基层人民群众共同生活的基本单元，生活在其中的居民共同结成社会共同体，如此一来，社区的事理应成为大家的事，形成价值理念层面的共识。在此基础上，为更好改善社区公共服务状况，需要发挥基层党组织的引领作用，充分利用不同治理主体的资源禀赋，由政府、社会组织、群众等合力共建，打造共建共治共享的基层治理格局。

从治理目标来看，健全基层治理的体制机制是现阶段基层治理现代化的目标。《意见》指出基层治理现代化的主要目标，是“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系；党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高”。事实上，我国基层治理的体制机制尚不完善，面临与基层社会实际相脱节的困境。鉴于此，基层治理现代化将体制机制创新作为重要抓手，主张加快基层治理研究基地和智库建设，以市（地、州、盟）为单位开展基层治理示范工作，加强基层治理平台建设，鼓励基层治理改革创新，不断丰富中国特色社会主义基层治理理论。

二 基层社会与基层治理现代化

治理属于政治活动。治理的样式来源于治理的对象，即经济社会特性。基层治理难题源于中国社会结构的深刻变动，即由一个共同体、集合体变为个体化的社会，原有的治理体系不能适应社会变化的特点和满足群众的需要。

传统的乡土社会是一个由血缘关系和地缘关系构成的“亲人社会”和“熟人社会”。这种社会是一种因为长期相互依赖和交往，具有认同感和归属感的“共同体”。滕尼斯在《共同体与社会》一书中专门对“共同体”与“社会”作了区分，认为“共同体是持久的和真正的共同生活”[10]。家庭和村庄属于血缘共同体和地缘共同体，以家和村为单位进行自我治理。理想状态是“皇帝无为天下治”。新中国的成立是中国历史上开天辟地的大事，其重要特点是根据国家意志将长期以来一盘散沙的社会组织起来。其管理体制表现为“统”，即由政府统一组织和管理。在农村，实行“政社合一”的人民公社体制，政府自上而下通过“三级所有，队为基础”，直接管理生产及所有事务。在城市，实行企事业的“单位制”，员工生老病死完全由单位解决，实行自上而下的行政管理。这一基层组织和管理体制在国家计划经济体制下发挥了重要作用。但这一体制的治理主体具有单一性，实行自上而下、无所不包的管理，压抑了基层和群众的积极性。

“集合体”基础上的政府管理特点：一是单一性治理。政府是唯一的治理主体。干部是管理者，群众是被管理者。长期以来，使用“经济管理”和“社会管理”的话语，体现了政府自上而下的单向管理。二是包办性治理。政府犹如父亲包办所有事务，实行的是全能全责的“父爱主义”。干部居于主导地位，群众处于被动地位。三是单向度治理。“父爱主义”治理认为政府天然比群众强，并掌握所有资源，管理方式是我说你听。“管得过多，统得过死”的体制压抑社会活力，由此有了以“分”为导向的经济体制改革，不分不活。为进一步激发经济活力，实行市场经济，形成了一个个体本位的“社会”。这种“社会”因为利益结合而成。有利则合，无利则散。人们以交换和利益的眼光看待事物。因为每个人的利益不同，人与人之间属于“陌生人”或者“熟悉的陌生人”。城市人同住一栋楼，不是一条心。

中国的改革开放从农村和基层开始。经济体制改革的重要特点是“分”，不分不活。农村是“政社分开”，分田到户。城市则是“政企分开”，企业独立经营。经济体制改革和市场经济发展引起了社会分化。个人成为独立的利益主体，由具有不同利益和思想的个人构成社会。这种“社会”与传统的血缘地缘关系基础上形成的“共同体”不同。“社会只不过是一种暂时的和表面的共同生活。”[11]由市场经济支配的社会的重要特点是利益机制。经济社会基础的变化给社会带来了活力，但也对基层治理提出了严峻挑战。一方面是建立在原有经济社会基础上的治理体制部分“失灵”。过往治理体制建立在政府主导的“集合体”基础上。“队长敲钟，社员上工。”“班长吹哨，集体报到。”分田到户后，无须队长敲钟。国有企业改革实行合同制，工作场所和生活场所分离，日常生活无须“班长吹哨”。另一方面是原有的治理体制难以满足人民日益增长的美好生活需要。废除农业税后，农村公益事业的兴办缺乏经济基础。农村环境等公共生活需求依靠一家一户难以满足。城市居民生活不再由“单位”统包，生活形态发生了变化，公共生活需要增长了，利益意识、权利意识、参与意识也迅速增长，甚至出现非制度化的“参与爆炸”。

经济社会基础变化和基层治理面临的挑战造成社会矛盾和不和谐因素增多。一是单一的政府治理使得社会缺乏利益表达机制。群众只能通过非制度化的方式表达，“上访”日益增多。二是全能政府意味着无限责任。大量需求和事务，政府包不了也包不好，群众意见大，政府“吃力不讨好”。三是自上而下的政府管理，缺乏与社会的良性互动，各有诉求。“群众维权，政府维稳”成为政治生活的常态。干部与群众之间缺乏信任，政府工作得不到群众支持和理解，甚至产生对立。基层社会“观众”多、怨言多、指责多。“干部干，群众看”，“上动下不动”，干部群众两张皮，群众之间多条心。大量社会矛盾产生并表现在基层，直接影响国家的稳定与发展。

三 共同缔造与基层治理现代化

问题来自基层实践，解决问题的办法来自基层探索。基层治理现代化上升至全国性政策要求，乃是对众多先进地方探索总结反思的结果。习近平同志2006年指出：“基层是社会的细胞，是构建和谐社会的基础。基础不牢，地动山摇。可以说，基层既是产生利益冲突和社会矛盾的‘源头’，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的‘茬口’。”[12]创新基层社会治理，夯实基层治理基础成为时代的呼唤，由此有了创新基层社会治理的地方探索。改革开放以来，基层治理的探索大致可以分为三个阶段。

第一个阶段是在20世纪80年代，“乡政村治”的基层治理模式正式开启。这一时期许多学者深入乡村地头进行实验调查，对村民自治和“乡政村治”制度开展了深入的调查研究。如张厚安教授指出，乡政村治即乡镇政权和村民委员会的结合，就形成了当时有中国特色的农村政治模式。[13]在“乡政村治”格局下，村民自治得以兴起，并成为当代中国农村政治体系的重要组成部分，村民自治的兴起为中国农村政治发展和国家的民主化进程提供了一种新选择。[14]第二阶段是20世纪90年代至21世纪初，国内学者的研究重心开始由村民自治向乡村治理转移。其中，徐勇教授认为在中国社会转型中，最深刻的莫过于乡村社会转变。中国乡村社会经历着从“散”“统”“分”到“合”的不同社会阶段。乡土社会变迁必然伴随着乡村治理结构的转变。第三个阶段是党的十八大以来基层治理新阶段，尤其是党的十九大报告指出我国进入中国特色社会主义新时代，对前一阶段社会管理、社会治理等经验进行总结，提出完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，党的二十大报告提出完善社会治理制度等，由此，一系列基层治理制度体制机制创新，努力实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动，是新时代党和国家基层治理发展格局的重要目标。

“共同缔造”是近年来创新基层社会治理的重要探索。这一探索发源于广东云浮。2007年，党的十七大确立科学发展观，强调统筹城乡发展，加强社会建设。这是对经济建设为中心的发展观的重大丰富。广东经济发展最快，社会矛盾最突出，社会管理的任务最重，主政者积极推动基层社会管理难题的破解。广东云浮市是广东北部的农业市，经济欠发达，农村落后，社会建设薄弱。云浮市积极贯彻落实科学发展观，强调统筹城乡发展，重视社会建设和人居环境改造。但实践中很快面临社会建设和人居环境改造缺乏共识、缺乏资源、缺乏动力、缺乏保障的问题。这一问题倒逼主政者眼睛向下，发现基层和群众中所蕴含的动力和资源，积极开展美好环境与和谐社会共同缔造行动，这成为创新基层社会治理，推进共建共治共享的重要抓手。

“共同缔造”是基层社会治理创新的产物。它虽然是从整治人居环境入手，但不是单一地解决美好环境的具体问题，而是要改变原有的社会治理，改变社会治理的体制机制，改变体制机制背后的“人的观念”。基层社会治理不是空洞的，需要从具体的事情和问题着手，找到切入点，让基层社会治理创新取得扎扎实实的成效。“共同缔造”是基层治理创新的重要抓手，它发挥政府治理的优势，又抓住了基层治理的薄弱环节，将政府治理与社会调节、居民自治有机衔接起来，形成了新的治理格局，具有可学习、可复制和可推广的普遍性价值。