从合作伙伴到“伙伴、竞争者及对手”

2021年10月，欧盟智库——欧洲对外关系委员会（ECFR）主任马克·莱昂纳德写道，欧洲国家已从相互竞争、试图成为中国最好的朋友转变为就中国达成共识，即中国代表着深刻而多方位的挑战。比如，在气候变化这样的全球性问题上，欧洲国家现在必须找到办法，有效地与一个棘手的伙伴合作。在经济和人工智能这样的技术问题上，中国已成为激烈的竞争者，在人权、民主以及政府在经济中的作用问题上，如今它被视为一个“制度性对手”。[3]

马克·莱昂纳德关于中国的看法，实际上来自2019年3月欧盟委员会发表的对华政策报告。这一题为《欧盟对华战略展望》的欧盟官方文件指出：“在不同的政策领域，中国既是与欧盟具有相同目标的合作伙伴、需要寻求利益平衡的谈判伙伴，又是追求技术领先的经济竞争者和推广不同治理模式的制度性对手。”[4]这无疑是欧盟官方最权威的定位表述，同时也是自1975年欧洲经济共同体（欧盟前身）与中国建交以来欧方对其与中国关系的认知所做的最为重要的调整。

欧洲经济共同体与中国建交的大背景是，20世纪70年代国际形势发生了重大变化，美国对华政策出现重大调整，西欧国家纷纷与中国建交。当时，中国将苏联、美国划为“第一世界”，西欧被视为“第二世界”，而西欧国家把中国看作共同应对苏联的战略伙伴。中国改革开放，以及苏联解体、冷战结束后，欧洲和国际格局均发生巨变，中欧关系也随之发生变化。随着中国改革开放的深入发展，欧洲日益将中国定位为重要的经济和贸易伙伴。“1989年政治风波”对中欧关系产生了冲击，但随着1995年欧盟发表有史以来第一份对华政策报告，中欧关系步入了一个快速稳步发展时期。从20世纪90年代中期到2019年欧盟新对华政策报告出台的20多年时间里，欧盟一直将中国作为其重要的合作伙伴。1995年欧盟对华政策文件认为中国崛起是第二次世界大战结束以来任何国家所不可比拟的，文件指出，战后日本只是经济实力增强，而苏联在解体之前的发展主要在于军事力量方面。唯有中国的发展既包括军事、政治也包括经济。该文件认为，中国国内正在经历可持续的和重大的经济和社会变革，而在国际上中国正在寻求融入国际组织，成为世界安全和经济体系的一部分。为此，欧盟需要“重新定义对华关系”，使其作为“欧盟对外关系，包括对亚洲和全球关系的一块基石”。三年后即1998年，欧盟决定将中国明确为“全面合作伙伴”。在1998年3月25日发表的题为《同中国建立全面合作伙伴关系》的文件中，欧盟做出的最重要的决定就是提议建立中欧领导人年度会晤机制。[5]该文件指出，与经济和政治实力不断增强的中国保持接触，并推动中国融入国际社会，将可能是21世纪欧洲以及其他伙伴在对外政策上面临的最重要的挑战。欧盟在该文件中提出与中国建立伙伴关系的目的在于，通过提升政治对话，使中国更加融入国际社会；支持中国朝着成为基于法治和尊重人权的开放社会转变；通过使中国更全面加入世界贸易体系以及支持中国开启的经济和社会改革进程，使中国更深入地融入世界经济；提升欧盟在中国的知名度等。

2003年欧盟对其与中国关系的定位进行了新的提升，中欧关系由此迈上了一个更高的台阶。2003年6月，欧盟委员会在其有史以来发表的首份安全战略报告中将中国与美国、俄罗斯、日本、加拿大并列确立为“战略伙伴”。[6]同年9月10日，在题为《成熟的伙伴关系——共享利益和挑战的中欧关系》的对华政策文件中，欧盟委员会写道，中国的社会和经济改革进程已步入新的具有挑战的阶段。同时中国也日益参与世界事务，尤其在多边框架当中，由于其经济的快速增长和成为世界贸易组织的一员，中国正在迅速上升为世界经济中的主要力量。“欧盟和中国具有日益增大的利益成为战略合作伙伴，以推动可持续发展、和平和稳定。”该文件特别指出，在欧盟看来，欧盟与中国趋同的利益包括很多全球治理问题，突出体现在双方均高度重视联合国在安全领域的作用，中欧还因均受益于贸易更大自由化故而都重视世界贸易组织的作用。[7]这一时期中欧关系的快速发展被称为是“世界事务中一个新兴的轴心”。[8]在2006年发表的对华政策报告中，欧盟继续强调中国日益上升的实力以及与中国开展合作的重要性。该文件开门见山地指出，过去10年中，中国重新成为世界大国，经济实力位居世界第四，而且是第三大出口国，政治实力不断增强。中国的经济增长为其更加积极的外交政策提供了重要基础。中国希望发展并寻求符合其政治与经济力量的世界地位是中国政策的中心内容。鉴于中国的规模与巨大增长，中国的变化对全球的政治和贸易产生了深远的影响。[9]

2016年，欧盟在间隔10年后再度推出新的对华政策文件。这一文件最突出的一点就是，强调双方关系要实现政治上和经济上的互利共赢，尤其强调促进在“对等”原则、平等参与环境下开展各领域的公平竞争。该文件写道，自10年前欧盟制定了上一份关于中国的政策文件以来，中欧各自经历了巨大的变化。中国的崛起速度前所未有，规模空前。中国正在经济、金融、贸易、投资以及战略等方面尤其军事方面寻求更大的发展空间和话语权。因此，中国的政治、经济和社会发展对欧盟而言比以往任何时候都重要。尽管该文件强调对等性，但总体基调仍然是积极的，在文件的最后部分指出“中国是欧盟的全面战略合作伙伴”。[10]

在首次将中国细分为伙伴、竞争者以及对手的2019年对华政策文件中，欧盟委员会指出，中国和欧盟为世界最大的经济体和贸易体之一，中国现在是欧盟仅次于美国的第二大贸易伙伴，欧盟是中国最大的贸易伙伴。双方致力于建立全面的战略伙伴关系，正如《中欧2020年合作战略议程》所表达的那样。但该文件接下来提出的一些判断至关重要。文件指出，“欧洲越来越意识到中国所带来的挑战和机遇之间的平衡已经发生变化”。文件认为，在过去的十年中，中国的经济实力和政治影响力以前所未有的规模和速度增长，反映出其成为全球领先大国的雄心。同时，该文件又提出了一个重要的看法，即“中国不能再被视为发展中国家”，并指出，中国在包括欧洲在内的世界上日益广泛的存在，应伴随着更大的责任，以维护基于规则的国际秩序，并使其制度具有更大的互惠性、非歧视性和开放性。上述对中国的一些新认知和新判断，特别是关于机遇和挑战失衡的看法，以及中国不再为发展中国家的认识，构成了欧盟对华新定位的基础。基于新的对华认知，欧盟提出了对华政策的三个目标：第一，根据明确规定的利益和原则，欧盟应加深与中国的接触，以促进全球范围内的共同利益。第二，欧盟应大力促进中欧经济关系间更加平衡和对等的条件。第三，为了维护欧盟长期繁荣、价值观和社会模式，欧盟自身需要在某些领域适应不断变化的经济现实，并加强自身的国内政策和产业基础。[11]

需要指出的是，欧盟根据不同的政策领域对中国的定位或准确地说对欧盟与中国关系的三重定位，已经成为欧盟目前和未来对华政策的主要依据。2019年欧盟机构换届，新一届欧盟委员会于12月走马上任后继续沿用上届委员会形成的对华定位，并得到了由成员国领导人组成的欧洲理事会的支持。2020年10月1—2日，欧盟各成员国领导人齐聚布鲁塞尔举行了为期两天的特别峰会。欧盟对外关系包括中欧关系成为峰会讨论的重点。而在本次特别峰会上，欧盟各国不仅支持2019年3月欧盟委员会文件中提出的对华政策方针，并提出各成员国应采取协调一致的行动来加以实施。为此，峰会要求欧盟委员会以及欧盟外交与安全政策高级代表推出欧盟对华政策落实的“进展报告”。[12]

2021年9月欧盟各国外长在欧盟轮值主席国斯洛文尼亚首都举行了为期两天的会议，中国成为讨论的焦点之一。这是自2021年3月欧盟与中国进行相互制裁与反制裁以来欧盟召开的首次关于中国的高层会议。而此次会议传递出的信号是，欧盟国家在对中国的三重定位问题上达成进一步共识，并将中欧关系描述为“复杂的、多方面的关系”。[13]

德国2021年9月大选后成立的新政府引人注目地接受了欧盟关于中国的定位。11月24日，德国社民党、绿党、自民党召开联合新闻发布会，宣布三党成功完成组阁谈判，并正式公布联合执政协议。关于德国对华政策，该协议称“希望且必须在伙伴、竞争及制度对手的维度下建构对中国关系”。[14]

基于对中国的新认知以及对欧中关系的新定位，近年来欧盟对华政策呈现出如下四个重要特征，第一，在经济特别是贸易领域仍然保持合作的同时，欧盟更加重视同中国在应对气候变化、保护生物多样性等全球治理领域的国际合作；第二，在人工智能等新技术领域对中国的竞争、防范意识显著增强；第三，在意识形态包括国内治理模式，以及全球政治影响力等方面，欧盟更愿意对中国采取强硬立场；第四，特朗普时期欧美关系疏远，但2021年拜登上台后欧洲明显加大了与美国在对华政策领域的协调和合作。总之，对华新认知使得欧盟对华政策呈现出以往不曾有的合作性、竞争性以及对抗性兼具的复杂特性。