前言

一

阳泉市郊区以党建引领基层治理创新实践，大力推动基层治理的体系建设和治理能力的机制提升，构建在基层党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。特别是党的十九大以来，阳泉市郊区以党的组织力建设为中心，以党的组织体系建设为重点，基层党组织对基层政权系统和基层经济社会各个领域都有很好的融入/嵌入，充分发挥党的政治领导和引领功能，并围绕党与政府的关系、党与社会的关系、政府与社会的关系、政府与市场的关系，全方位推进以党建为中心的基层治理体系和治理能力现代化，其丰富多样的治理创新经验能够对中国特色的国家治理理论发展和新时代中国基层社会治理实践具有积极的理论价值和政策指导意义。

所以，把阳泉市郊区作为党建引领基层治理创新的一个典型案例，有理论和实践两个方面的预期。

一是理论的发展诉求。基层社会是政党与社会发生直接联系的场域，如何实现政党领导和引领社会治理，成为政党主导型国家治理中的一个核心问题。阳泉市郊区党建引领基层治理的创新实践具有解释效力，它可以为中国特色的基层治理模式提供一个经验研究基础上的、地方性的实证样本，对当前中国关于政党中心治理模式的概念范畴和理论体系的阐释具有建构性意义。

二是实践的政策需求。即如何以党建为中心统合基层党组织与基层政权、社会组织、群众组织等之间的关系。一方面，加强党政机关、人民团体、企事业单位、农村、社区等的党建工作，建立健全党组织发挥领导作用和组织功能的制度规定；另一方面，探索发挥好党组织在新经济组织、新社会组织等新兴业态以及新的社会群体中的作用，不断扩大党的组织和党的工作对经济社会发展各领域的覆盖，阳泉市郊区这个地方性案例对推进中国基层社会治理体系与治理能力现代化能够提供可资借鉴的政策启示意义。

二

基层社会治理是国家政权稳定的重要根基。习近平总书记指出，一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。他强调，要推动党组织向基层延伸，把基层的工作做好。[1]基层党建成效如何，直接关系到国家治理体系和治理能力现代化顶层设计的落实落地，直接关系到党和国家的长治久安。

党建引领治理，就是要强化党建的政治引领功能，形成对于基层社会治理统一的思想认识、标准规则和行动规范；要强化党建的价值引领功能，以社会主义核心价值观引领基层社会治理工作的正确导向；要强化党建的组织动员功能，培育社会动员新机制和社会成员主动参与意识，加强社会各种力量的合作协调，形成多元共治良好局面，提高基层社会治理实效性；要强化党建的沟通协调功能，整合人力资源、物质资源、精神资源、信息资源等，为各主体搭建良好的沟通平台，激发各主体在基层社会治理中的活力。

党建引领基层治理的原则，就是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点，以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

党建引领基层治理的实现路径，就是坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理的全过程、全领域。坚持全周期管理理念，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。坚持因地制宜，分类指导、分层推进、分步实施，向基层放权赋能，减轻基层负担。坚持共建、共治、共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。

总之，党建引领基层治理的主要目标，就是党全面领导基层治理制度的不断完善，基层政权具备强有力的治理能力，基层群众自治发挥基础作用，社会力量发挥积极的辅助作用，基层公共产品和公共服务均等、高效，党的执政合法性基础更加牢固。在此基础上，基本实现基层治理体系和治理能力现代化。

三

基层社会是政党长期执政的合法性根基，同时也是政党与社会之间建立直接联系的场域。那么，党建何以能够引领基层社会治理，这是因为“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导”[2]。换言之，中国共产党不仅是中国国家政治生活的领导核心，也是中国社会的组织核心，亦即政党领导和引领社会治理是当下中国基层治理中最为核心的一种模式。第一，无论从结构上还是功能上看，作为执政党的中国共产党不同于世界政治现象中的一般政党的意义，事实上它构成了一种社会公共权力。[3]第二，中国共产党既是执政力量，也是领导力量。作为执政的力量，是政治制度的实际操作者；作为领导的力量，可以不依赖政治制度（即国家制度），而拥有实际的政治力量。第三，中国共产党组织具有自身相对独立性，在政府系统之外存在着广大的党员以及嵌入整个社会的党的基层组织。也就是说，在国家与社会关系中，作为中国社会领导核心的中国共产党具有决定性的作用。这就意味着中国社会的权力关系与一般国家（包括西方国家）有很大差别，这种差别决定了不能像研究其他国家那样，直接用国家与社会的二分法来研究中国问题，而是要充分考虑到中国共产党作为一种特殊的政治力量在国家生活、社会生活以及国家与社会关系中的重要作用。[4]因此，以党建为中心，实现基层治理现代化，在比较政党研究和政治实践的意义上，需要确认政党的性质或类型，即政党与国家公权力的关系。在政党国家体制（party-state system）中，政党与国家融为一体，在这个意义上，中国共产党“作为整体的政党”，可以被看作国家的复本（a duplication of the state）,[5]它既在国家中，也在社会中。

所以，阐释中国基层治理现代化，必须考虑这样一个具有决定性、全局性、背景性或框架性的关键因素：国家体制的政党政治影响因素对中国的社会政治和社会关系发挥着实质性的影响，它是国家权力、基层社会秩序的合法性来源。因此，中国基层治理现代化必须以执政党为中心，主要通过三个维度，即组织嵌入、价值引领、资源整合，在基层社会治理过程中发挥执政党的领导和引领作用。中国政党政治这个“根本性特性”规定了中国基层治理现代化范畴的现代政治社会秩序的原则和依据，它的组织基础与社会基础，以及公共权威与公众关系及社会整合和社会组织管理方式。进一步讲，党建引领基层治理现代化，需要明确这样一个支配性的、决定性的、结构性的影响变量，那就是党、社会、国家三者关系的变化，尤其是党在国家与社会关系范畴中的位置，决定了国家与社会关系的性质。在国家与社会关系中，渗透着党与政府的关系以及党与社会的关系，把握了这一基本关系，就能够把握党建引领基层治理现代化的整个过程。

换言之，中国国家治理这一主导性的关键特征具有重大的方法论意义，亦即在阐释党建引领基层治理的现代化建构及其秩序合法性含义时，党、国家与社会三者之间的关系必须加以通盘的考虑，而党—政关系与国家—社会关系的联结是考察这一问题的一个具体进路。因此，党、政府（国家）、社会三分框架或三组关系，将成为研究党建引领基层治理现代化的认识范式和分析维度。

四

本书以阳泉市郊区城乡（镇）社区为研究对象。阳泉市郊区是一个城乡融合型县区，面积461平方千米，全区常住人口14.7万人，辖6个乡镇85个行政村，以及14个城市社区。本书的资料和数据主要来自对上述城乡（镇）的实地调研和问卷调查。

本书以阳泉市郊区党建引领与治理体系建设为中心，从三个部分进行阐述。首先，党的组织力是关键。推进基层治理现代化建设，最根本的就是加强党对基层治理的全面领导，以增强基层党组织政治功能和组织力为关键，发挥基层党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用。其次，基层政权治理能力是抓手。以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，从增强乡镇行政执行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设五大能力方面，阐释基层政权治理能力体系。最后，自治、法治、德治治理能力是基础。将分别阐释基层群众自治制度、基层法治和德治建设情况，集中关注基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

本书采用定性研究与定量研究相结合的方法，具体方法包括：第一，个案研究法。对阳泉郊区具有代表性的创新实践进行实地调研，并对个案进行比较研究。第二，深度访谈法。就典型性或普遍性问题，对不同的城乡（镇）社区，进行深度访谈，深化对专项问题的认识。第三，文本分析法。对阳泉郊区关于基层党建工作的文本材料进行比较分析。第四，调查问卷法。定性研究方法在代表性和一般性方面具有局限性，为了克服这一点，本书采用调查问卷方法，并对更大范围内的基层治理情况做了一般性的归纳、概括和分析，试图找出与本课题研究对象具有共性关联的方面，这个工作在一定程度上弥补了定性研究方法的不足。

本书的资料来源由三个部分构成。一是实地获取的调研资料，包括通过访谈、座谈会、专题调研、现场参与观察等获得的资料。二是文本资料，包括所调研城乡（镇）提供的文本资料以及其他有关基层治理工作方面的文本资料；有关政策文件，包括党政系统对党建引领基层治理现代化要达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施等方面的重要讲话和政策要求等文件。三是问卷调查数据资料，以及阳泉市郊区党政相关部门的经济社会发展统计资料。

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[1]张玉强：《习近平关于社区治理重要论述：逻辑理论、主要内容与实践价值》,《邓小平研究》2021年第3期。

[2]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。

[3]胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第98页。

[4]林尚立：《集权与分权：党、国家与社会权力关系及其变化》，载陈明明主编《革命后社会的政治与现代化》（《复旦政治学评论》第一辑），上海辞书出版社2002年版，第152—153页。

[5][美]萨托利：《政党与政党体制》，王明进译，商务印书馆2006年版，第71页。