第一章 绪论

第一节 问题的提出

2013年，党的十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；并于2014年提出协调推进“四个全面”建设，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶。从国家管理到国家治理是我国治国理政思路的巨大转变，要求从政治、经济、社会管理的多个维度进行变革，对政府运行的方式及模式提出了更高的要求。实现国家治理的现代化要求必须进一步处理好政府与市场、政府与社会及政府之间的关系。如果说对于整个国家而言，全面深化改革的目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化，那么这个目标对于地方政府而言也是同样适用的。地方政府实现治理体系和治理能力的现代化，需要诸多的配套条件。其中，尤以政府行为目标及行为方式的转变为根本要件。通常而言，政府行为目标及行为方式受到其筹资模式、规模及结构的约束。换句话说，地方政府治理体系的构建和现代化需要地方财源建设及财力结构的支撑，而地方税体系建设正是地方财源建设及财力结构优化的重要契机。地方税体系建设是税收制度改革的重要组成部分，更是现代财政制度建设的重要内容，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，是中国式现代化的必由之路。

党的十八届三中全会进一步要求，“建立现代财政制度，发挥中央与地方两个积极性”；“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”。显然，要发挥地方的积极性，就必须为地方政府的行为搭建良好的激励约束机制。在现有的财政制度框架下，地方政府的内源性税收（地方税）收入较少，而较多依赖转移支付收入、土地出让金等基金性收入和行政事业性收费收入，在一定程度上导致地方政府行为的异化。要建立对地方政府有效的激励约束机制，必须搭建起完善的地方税体系。

财政是国家治理的基础和重要支柱，而现代财政制度是全面深化改革的重要着力点和催化剂，因而2014年中央政治局率先推出《深化财税体制改革的总体方案》，要求重点改进预算管理制度，深化税收制度改革，调整中央和地方政府间财政关系。党的十九大报告也特别要求加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；深化税收制度改革，健全地方税体系。时任财政部部长肖捷在2018年全国财政工作会上表示，要加快健全地方税体系，提升税收立法层次，完善税收法律制度框架。显然，地方税体系建设既是税收制度改革的重要内容，也是硬化地方政府预算软约束、优化中央和地方政府间财政关系的重要推手。在地方税体系缺位或不够完善的情况下，地方政府将会过度依赖中央政府的转移支付及土地转让金等非税收入渠道，其预算约束难以硬化，无法形成合理的政府间财政关系。

2008年国际金融危机之后，世界各国经济虽有短暂性的恢复，但尚未产生长期向好的内在动力；中国在经过长期的经济增长后进入了新常态，经济结构调整的压力不断加大。我国长期依靠大量要素投入和国际贸易为核心的增长模式受到日趋严苛的外部约束，产业结构升级换代的呼声越来越高，资源环境的可持续性要求不断优化经济增长的内在驱动力。特别是21世纪初期，我国大力发展房地产业，地方政府对土地出让金及房地产相关财税收入的依赖非常高；而现实是，土地资源有限，继续发展房地产业将进一步压缩其他实体经济的发展空间，不利于宏观经济的整体发展。在房地产业发展背景下衍生出来的“土地财政”对地方政府行为模式产生了深刻的影响，自身税收收入对地方政府行为的约束渐趋弱化。世界各国的财政经济实践表明，税收收入对政府行为的约束力最强，依赖税收收入进行相关活动的政府具有更强的规范性；相反，依靠其他收入来源开展活动的政府在相关事务的处理上具有更大的随意性和不可控制性。为优化宏观经济产业结构，实现产业升级换代，完善地方政府行为模式，对地方税体系进行优化和调整势在必行。

1994年分税制改革之后，地方税体系建设一直是我国税收制度改革的重要命题，是财政体制优化绕不开的一个重要环节。比如，国民经济和社会发展“十五”规划要求“完善地方税税制”，“十二五”规划要求“逐步健全地方税体系”；党的十八大报告要求“构建地方税体系”，党的十九大报告要求“健全地方税体系”；“十四五”规划要求“健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”。由此可见，中央已经非常清醒地认识到地方税体系建设对整个国民经济发展的重要性。尽管我国不断完善地方税的种类及其税制要素，但总体上地方税体系的建设还是相对滞后的，从而导致地方财政支出严重依赖共享税收入、税收返还、转移支付及其他非税收入。特别是2012年我国启动“营改增”改革，并于2016年5月全面试点“营改增”改革后，营业税作为地方税体系曾经最大的收入来源正式退出历史舞台，这对地方财政收入的稳定造成了巨大的冲击。为此，地方政府不断寻求其他稳定的税收收入来源，故而对地方税体系建设提出了更为迫切的要求。

总的来说，地方税体系建设不但有助于构建合理的地方财源体系，而且有助于理顺政府间财政关系，调整国内产业结构，更重要的是有助于推进国家治理体系和治理能力的现代化，促进地方政府行为机制的转变，充分发挥中央和地方两个积极性。