绪言

一

宋代的文书、信息与中央决策机制中所体现的权力关系，是本书所关注的问题。

信息之于政治的重要性，在早期儒家经典里面即有描述。如《尚书·泰誓》所言：“天视自我民视，天听自我民听。”《尚书·舜典》也说舜即位后，“明四目，达四聪”，广四方之视听，以决天下之壅蔽。而信息不通，则事关存亡。如《韩诗外传》所云，“人主之疾，十有二发”，非有贤医，不可救药。十二疾之七曰“隔”，即信息阻隔，故“无使下情不上通，则隔不作”。[1]《管子》提出过“国有四亡”：

夫国有四亡，令求不出谓之灭，出而道留谓之拥，下情求不上通谓之塞，下情上而道止谓之侵。故夫灭侵塞拥之所生，从法之不立也。[2]

“灭”谓“求不出令，则下无所禀，故灭”；“拥”谓令虽出，“中道而留止”，是政令不行，上情难以顺利下达；“塞”谓下情“求不上通”，下情不通“则与君隔绝”；“侵”谓“下情虽欲上通，中道为左右所止”，是下情无上通渠道，或虽通而不畅。灭、侵、塞、拥四亡之征其实皆与信息沟通有关。

民情上达的途径，据说在上古时期即已有制度上的保证，自尧舜至三代，“有进善之旍，有诽谤之木，有敢谏之鼓，鼓夜诵诗，工诵正谏，士传民语”，[3]其目的如汉文帝所言是“通治道而来谏者”。[4]主动搜集信息更为典型的制度是古之采诗。据《礼记》言，古之天子巡守，“命大师陈诗，以观民风”，即“命诸侯大师之官各陈其所采国中之风谣”，[5]天子由此可以“观风俗，知得失，自考正”，“不窥牖户而知天下”。[6]由采风之制，而有《诗经》的形成，从信息角度看，儒家经典《诗经》正是上古时期政府与民间信息沟通的产物，其作者，上至卿大夫，下至庶民，可见王者听言之广。后世常派遣使者分行天下，观风俗、察得失，正是对上古遗意的保留。

孙诒让《周礼政要》之《达情》篇纂集《周礼》中与信息沟通相关诸条，自公卿士大夫以至于庶民，皆有达于上之途径，故而他很感慨地说“其法善矣”，并以周人旧典比附西方政治云：“西国民气最伸，自官吏以逮庶人，皆得亲见国主自陈。”[7]

民情如水，宜导之使言而非塞之，防民之口，甚于防川。西周末，邵公谏厉王弭谤时提到了周制“达情”诸途：

天子听政，使公卿至于列士献诗，瞽献曲，史献书，师箴，瞍赋，蒙诵，百工谏，庶人传语，近臣尽规，亲戚补察，瞽史教诲，耆艾修之，而后王斟酌焉。是以事行而不悖。[8]

自“献诗”以下，所言皆是三代时王者的信息渠道。宋儒阐释说：“三代之前，上则公卿大夫，朝夕得以纳忠，下则百工庶民，犹执艺事以谏。故忠言嘉谋日闻于上，而天下之情无幽不烛，无远不通。”[9]并由衷感叹：“古者言路之广也如此！”[10]

上古时期的官方也同样面临着信息传播中真伪杂糅的困扰，《诗经》中就提到过“民之讹言”“莠言”等虚假信息的传播。“无稽之言”“流言”“浮言”等则见于《尚书》。《尚书·盘庚》提到“浮言”之害：“汝曷弗告朕，而胥动以浮言，恐沈于众？若火之燎于原，不可向迩，其犹可扑灭？则惟汝众，自作弗靖，非予有咎。”[11]浮言动众，如火之燎原。虽说天之视听来自于民，而民之视听有时又容易为浮言之类所惑，故王夫之曾感叹：“唐、虞、三代之民固已难言之，而况后世乎？”[12]欲去谣言、息流言、止谤言，更需要广开言路、上下情通，而非相反，所以自古以来统治者多重视信息渠道的建设，使人人敢言，而不是禁言、禁书。至于暴戾如始皇黜百家书，行一家言，或愚蠢如厉王般动辄指为谤言，杀人灭口，掩耳盗铃，终究是少数，而其效果如何也是显而易见的。

信息，自上古始便是施政的基础，无信息，则无行政。后世随着疆域、民众，以及政治经济条件、交通条件乃至书写材料等种种因素的变化，不同时期不同政权下信息的类型、数量与获取手段以及信息沟通与处理机制也会各有不同，呈现出各自不同的时代特征。

文书是信息的载体。以文书御天下，早在秦汉时期即已成为中国古代国家官僚制度中的一个显著特征。[13]文书与档案的相关制度在战国时已经成熟，关于文书在行政中的使用，云梦秦简《秦律十八种》“内史杂”条就有规定：“有事请殹（也），必以书，毋口请，毋（羁）请。”[14]不能口头请示，也不能托人转请。刘勰《文心雕龙·章表》更是把“章表奏议”也就是决策的信息基础提高到“经国之枢机”的地位。[15]庆历二年（1042），欧阳修作《问进士策》云：“秦既诽古，尽去古制。自汉以后，帝王称号，官府制度，皆袭秦故，以至于今虽有因有革，然大抵皆秦制也。”又曰：“今自宰相至于州县有司，莫不行文书、治吏事。”[16]我们应该做一个很重要的补充，就是在“宰相”之上添加“君主”两字。自君、相以至于州县有司，莫不行文书、治吏事，虽君临天下，亦莫能自外于文书行政体制的规范。文书行政是国家最日常也是最重要的政务运作方式。

二

何谓“文书行政”？文书行政的核心问题与主要内容是什么？宋代文书行政区别于其他时代的特色是什么？

富谷至教授《文书行政的汉帝国》对于汉代行政制度的基本认识是：“以身体血管为例，国家是身体，而维持、增强身体的血液和血流，则是文书行政。”[17]富谷没有对文书行政的概念作出说明，而是以譬喻的形式说明汉代的文书行政的意义。所谓“文书行政的汉帝国”，亦是就国家控制力的深度立论，认为汉代是“历代王朝之中延续时间最长的王朝，也是最为强大的中央集权制国家”，“使之得以实现的力量正是完备的文书行政，以及依靠文书确立起来的人员及物品流动管理检查体系”，包括“延伸至末端机关的文书行政、文书检阅、往复于官署之间的公文、一丝不苟的副本制作等等”。永田英正也说：“中央通过簿籍制度将自己与地方的最末端机构紧密连接起来。这就是所谓的以簿籍为媒介的汉代的文书行政制度，县是制作行政文书基本内容的最末端机构。汉代能够维持前后长达四百余年强大帝国的理由之一，便是因为其拥有这种以簿籍为基础的文书行政制度。”[18]亦有学者从信息沟通角度观察，提出“讯息传递呈现出一朝代的政权性格。以赵宋一朝而言，其国家控制力所及深度，非前朝可比，究其缘由之一端，实因赵宋政权重视讯息传递与其管道经营所致”，[19]其着眼处亦在国家的控制力。就强调政令的推行和国家的控制这一点而言，我们可以毫不犹豫地说，两千年文书政治皆秦政，自秦至清一以贯之，其间并无显著差别。

“文书”后起，“行政”一词古已有之。既有两字连用之“共和行政”，亦有分用的“行其政事”“行其政令”等，都是推行政令之意。推行什么样的政令，又如何推行呢？《管子》云：“凡君国之重器，莫重于令。令重则君尊，君尊则国安。令轻则君卑，君卑则国危。故安国在乎尊君，尊君在乎行令。”又云：“明君察于治民之本，本莫要于令。故曰：亏令者死，益令者死，不行令者死，留令者死，不从令者死。五者死而无赦，惟令是视。”[20]如此，令为治民而设，行政，就是行令，“惟令是视”，并以五死以行之。这样的行政过程，重在明法、行令，完备的文书制度只是手段，其中罕有“信息沟通”之义。通常所说的秦汉时期的“以文书御天下”“汉所以能制九州者，文书之力”，主要便是在强调政令的自上而下的推行。我们更应该关注的是作为决策结果的政令的形成，是在什么基础上形成的？是不是正确的或合理的决策？政令作为决策的结果，最终是要由最基层的人员来推行和承担，而这个决策的形成是否考虑到来自最基层的信息？决策推行链条中每一个环节的地方官员亦有各自不同的信息，这些信息是否能及时达上，是否会成为影响决策的因素？

《巽》卦《象传》曰：“随风巽，君子以申命行事。”程颐解释说：“两风相重，随风也。随，相继之义。君子观重巽相继以顺之象，而以申命令，行政事。随与重，上下皆顺也。上顺下而出之，下顺上而从之，上下皆顺，重巽之义也。命令政事，顺理则合民心，而民顺从矣。”[21]他提出申命令，行政事，须上下皆顺。这就涉及“令”之形成的问题，重点不在君，而在于理，要顺理，理顺则民顺。南宋时叶适发挥此说，严厉批评管子行令之说：

上之所欲未必是，逆而行之不可也；民之所欲未必是，顺而行之不可也；非顺非逆，理有必可行而行之者也；先之以开其所知也，后之以熟其所信也，申重谆悉，终于无不知也，斯行矣。命令之设，所以为民，非为君也，焉有未能生之而已杀之者乎？数术家暗于先王之大意，私其国以自与，以为是命令者，特为我而发，民所未喻而操制之术先焉，故始于欲尊君而行令而其甚也无所不用矣。[22]

叶适说“命令之设，所以为民，非为君也”，所以既不能盲目地尊君而行令，也不能一味地顺民之欲，要顺理，因此君民上下要反复沟通，“申重谆悉，终于无不知也”，如此则令必行。这是一个行政过程，也是一个理想化的过程。实际过程中所成之令未必皆顺，推行不顺之令自然就不易。叶适论宋代县官难做，位卑责重，希望地方长官能够“因今之法度以行其政事之仁”。[23]叶适之说是针对宋代格法之繁密，但“因今之法度以行其政事之仁”一语颇堪回味。当令之未成，要争取顺天理、民心，要沟通，这是一个复杂的决策过程；当令之成，不能尽顺天理民心，其推行时不能“以管子之言出令”，要“因今之法度以行其政事之仁”，至于如何“因”，又如何“行”，这又是一个复杂的行政过程。

对巽卦的解释和对管子的批评，体现了两种不同的关于文书行政的理解。一是尊君而行令以治民、“惟令是视”；一是顺理设令，为民非为君，“因今之法度以行其政事之仁”。由此也必然带来对于信息、权力以及君主责任等问题的不同理解，其背后则体现出思想境界的不同和行政主体的差异。在宋儒看来，无论是居庙堂之高，还是处江湖之远，“官无崇卑，皆可以行其政”。[24]士大夫作为行政的主体，作为公共管理的承担者、公共利益的维护者、天下为公的践行者，应该是如叶适所言“因今之法度以行其政事之仁”。以法为教、以吏治天下，同以士大夫治天下、顺天理而为，两种文书行政大异其趣。

文书行政的制度基础，一则是行政国家，行政组织、机构的充分发展，行政权力在政府职能、官员选任、行政事务等各方面扩张；二则是这种行政权力的施行以多元的信息沟通和发达的文书运行为依托。文书行政中的行为主体主要是君主和士大夫群体。政治的核心是权力，主要体现为决策行为。文书行政就是以行政文书为依托的，以决策为中心的一系列行政行为过程，因而文书行政研究的重点主要是对信息和文书基础上的决策行为的分析过程。

传统中国官僚体制的运作，围绕着信息沟通、政令推行而展开。决策和对政策的有效执行可以看作信息从下属机构向中央政府的流动以及随之发生的命令、批示发向有关专门机构的过程，因此权力的关键在于对信息的控制。[25]信息渠道，也就是权力的组织架构。所有信息都成为决策的依据，是为决策信息，其来源、数量、真伪、传递、共享程度等，反映出不同政权的性格。中古政治特色之大端，一为君主专制，二为中央集权。以宰相为中心的中央政府，处于君主与地方之间，形成君、相、地方三种权力主体和君权与相权、中央与地方两组矛盾。从信息角度着眼，帝制时期的信息沟通与控制，实际上也存在君—相、君主—地方、朝廷—地方三种渠道之争以及相应的文书运作方式，从而塑造了不同的政治秩序与权力格局。

由于经历了文书从书于竹帛到天下莫不用纸的划时代转变、雕版印刷术的推广与使用在宋代爆发性的增长，以及新儒学和士大夫政治的发展，宋代的文书行政所能达到的深度也就远迈前代。十余年来文书、信息视角的宋代政治史与制度史研究已取得了令人瞩目的成绩，[26]而近年来对新出之碑刻、墓志、天圣令、黑城文书、徐谓礼文书等新资料和传统金石书画资料的利用，加之“今日观念”所带来的问题意识的刺激，为将宋代的文书行政研究进一步推向深入提供了新的契机：一则提出了新问题，二则增加了对“老问题”的新的观察角度与新的认识。

本书的分析与论证主要是围绕着信息沟通与文书运行基础上的政治决策进行的。首先，梳理宋代多渠道并存且相互竞争的信息沟通机制，进而分析文书处理机制，重点考察所谓“王言之制”成立之前的日常行政与决策行为。其次，从文书入手，以御笔为中心探究君主的日常行政，以批状、省札为中心审视宰相的日常行政，并以封驳为中心分析士大夫作为日常行政主体的政治参与。最后，从中观察信息如何成为权力，文书如何体现制度，主体行为如何影响决策，勾勒出文书行政视角下的宋代士大夫政治的权力运作机制、政权性格与政治文化特色。

---

[1] 韩婴撰，许维遹校释《韩诗外传集释》卷三，中华书局，1980，第91、92页。

[2] 黎翔凤：《管子校注》卷一五《明法》，梁运华整理，中华书局，2004，第914页。

[3] 王聘珍：《大戴礼记解诂》卷三《保傅》，王文锦点校，中华书局，1983，第52页。

[4] 《史记》卷一〇《孝文本纪》，中华书局，1982，第423页。

[5] 孙希旦：《礼记集解》卷一二《王制》，沈啸寰、王星贤点校，中华书局，1989，第328页。

[6] 《汉书》卷三〇《艺文志》，中华书局，1962，第1708页；《汉书》卷二四上《食货志上》，第1123页。

[7] 孙诒让：《周礼政要》卷上《达情》，许嘉璐主编《大戴礼记斠补（外四种）》，雪克点校，中华书局，2010，第352页。

[8] 徐元诰集解《国语集解·周语上》，王树民、沈长云点校，中华书局，2002，第11～12页。

[9] 李焘：《续资治通鉴长编》卷四四一，元祐五年四月丁酉条，上海师范大学古籍整理所、华东师范大学古籍整理所点校，中华书局，2004，第10614页。

[10] 《长编》卷三九〇，元祐元年十月壬寅条，第9483页。

[11] 蔡沈撰，朱熹授旨，朱杰人、严佐之、刘永翔主编《书集传》卷三《商书·盘庚上》，华东师范大学出版社，2010，第108页。

[12] 王夫之：《尚书引义》卷四《泰誓中》，王孝鱼点校，中华书局，1962，第80页。

[13] 东汉王充著《论衡》以国家之有文书拟富人之有财，以为治国肥家之术、刺世讥俗之言，尽在其中，汉之得国，以文书之力，其所言文书似主要指档案性质的各类公私文书（document），然“以文书御天下”又可作文书行政（document administration）理解。参见黄晖《论衡校释》卷一三《别通篇》，中华书局，1990，第591页；阎步克《史官主书主法之责与官僚政治之演生》，《国学研究》第4卷，1997，收入氏著《乐师与史官——传统政治文化与政治制度论集》，三联书店，2001，第33～82页。

[14] 睡虎地秦墓竹简整理小组编《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种》，文物出版社，1990，第62页。

[15] 刘勰著，黄叔琳注，李洋补注，杨明照校注拾遗《增订文心雕龙校注》卷五《章表》，中华书局，2012，第302页。

[16] 欧阳修：《欧阳修全集》卷四八《问进士策》三首之一、二，李逸安点校，中华书局，2001，第674、675页。

[17] 富谷至：《文书行政的汉帝国》，刘恒武、孔李波译，江苏人民出版社，2013。

[18] 永田英正：《居延汉简研究》第三章“各种簿籍简牍格式的分析”，张学锋译，广西师范大学出版社，2007。参考永田英正《文书行政》，收入佐竹靖彦主编《殷周秦汉史学的基本问题》，中华书局，2008，第224～243页。

[19] 黄宽重、邓小南：《宋代的讯息传递与政令运行专辑·导言》，《汉学研究》第27卷第2期，2009，第1页。

[20] 《管子校注》卷五《重令》，第284页。

[21] 程颐：《周易程氏传》卷四《周易下经下·巽》，王孝鱼点校，中华书局，2011，第327页。

[22] 叶适：《习学记言序目》卷四五《管子·重令》，中华书局，1977，第666～667页。

[23] 叶适：《叶适集》卷一二《送刘茂实序》，刘公纯、王孝鱼、李哲夫点校，中华书局，2010，第203页。

[24] 章颖：《上高县重修门楼记》，曾枣庄、刘琳主编《全宋文》第277册，上海辞书出版社、安徽教育出版社，2006，第69页。

[25] Robert M. Hartwell，“Demographic，Political，and Social Transformation of China，750-1550，” Harvard Journal of Asiatic Studies，Volume 42，Issue 3 （1982），p.394.

[26] 参见李全德《宋代的信息沟通与文书行政研究述评》，收入邓小南主编《宋史研究诸层面》，北京大学出版社，2020，第20～83页。