第二节 基本概念的界定
一 危险设施、邻避设施
危险设施（hazardous facility）是指在建设或运行过程中对周边环境、人类健康可能造成负面影响的各种设施，既包括私人投资的工业项目，如化工厂、核电站等，也包括公共部门投资的社会公共项目，如垃圾处理设施、大型基础设施等。在工业化和城镇化的过程中，各国几乎所有邻避设施选址的邻近社区都会爆发抗议活动，公众抗议的口号是“不要建在我家后院”（Not-in-My-Backyard，缩写为NIMBY），中文音译为邻避运动。
因此，危险设施常常被贴上“邻避”的标签。邻避设施是指那些对全社会有益，但是对所在社区可能带来负面影响的工业或公共设施。在设施的提供者、政府和当地社区之间常常会发生严重的冲突。如果这些冲突没有得到快速有效的解决，这些设施的建设将被搁置或终止，并带来巨大的社会成本。从理论上看，产生邻避问题的根源是风险和收益的非均衡分布（见表1-1），相对较少的社区居民阻碍那些看起来对他们有害或者存在风险的设施，即使这些设施对整个社会而言是具有净收益的（O’Hare，Sanderson，1993）。
表1-1通过对社区内外居民所获得的收益进行对比，用简略的数字描述了邻避设施的特点。在第（1）类项目中，设施的建设对社区内外的居民都产生负面影响，社会净收益也表现为负数，此类项目应该避免投资兴建。而第（2）～（4）类项目社会净收益虽然都表现为50，但是在社区内外居民中的分布存在很大差异。第（2）类项目由选址社区承担的成本和风险都很大，因此可能引起公平正义的广泛争议，并且这种争议可能会上升到政治的高度。第（4）类项目社区内外的居民都获得了好处，只是收益大小不同，最终可以得到一个双赢的结果或者至少不会产生激烈的本地抗议。第（3）类项目常常被判定为典型的邻避设施，选址社区承担一定的负面影响，会引起比较典型的邻避冲突。
表1-1 邻避设施中收益的非均衡分布
二 社会风险和风险治理
“风险”的概念在安全管理基础理论的形成中处于核心地位。从历史上看，“风险”是一个古老的概念，在中世纪就出现萌芽，指早期商业世界中探险、贸易、殖民扩张活动结果的不确定性。18～19世纪，数学发展促进了概率推理在风险问题中的应用，风险被定义为“事件的损害乘以事件发生的概率”（Adams，1995）。现代风险管理理论借鉴了这种定义，认为“风险”是由于自然事件或人类活动而造成不利影响的可能性（Kates，Hohenemser，Kasperson，1985）。这一定义包含了构成风险的两个要素：不利影响（impact）和可能性（possibility），同时指出引发风险的因素既包括自然事件，又包括人类活动。基于该定义，西方公共安全管理将突发事件分为自然灾害（natural disaster）和人为事故（man-made disaster）。但是该定义没有明确指出风险对哪些对象造成不利影响。
随着人类社会的发展，风险表现出越来越强烈的社会属性，在人们认识和治理现代社会的实践中发挥着越来越重要的作用。20世纪90年代，德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）提出“风险社会”（risk society）的概念，他认为“风险社会”指的是一组特定的社会、经济、政治和文化的情景，其特点是不断增长的、人为制造的、不确定性的普遍逻辑。风险社会中的社会结构、制度及社会主体间的联系向一种包含更多复杂性、偶然性和断裂性的形态转变（Beck，1992）。在这一全新的概念中，风险成为现代社会的根本特征，导致了社会理念和人们行为方式的改变，从制度上和文化上改变了传统社会的运行逻辑。风险已经开始主导21世纪个人和集体的意识及行动。人类健康、社会安全、生态平衡、经济发展等均被各国风险学家们纳入风险研究的领域。
社会风险的定义有广义和狭义两种。广义社会风险是指“由于经济、政治、文化等子系统对社会大系统的依赖，任何一个领域内的风险都会影响和波及整个社会，造成社会动荡和社会不安，成为社会风险”（童星、张海波，2007）。狭义社会风险是与政治风险和经济风险相对应的一种风险，是指“所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等因素引发的风险”（宋林飞，1999）。该定义是从风险因素出发的。这样，社会风险被定义为一种导致社会冲突、危及社会稳定和社会秩序的可能性。还有的定义将风险的可能性与现实性结合起来，认为“任何社会都存在一定的社会风险，具体表现为各种社会矛盾、问题、冲突和社会危机等”（黄莉，2011）。
社会稳定风险是我国在维护社会稳定的实际工作中使用的概念，其内涵比社会风险狭窄，比较接近狭义社会风险。社会稳定风险是指社会发展中出现社会失序、社会动荡或发生社会危机的可能性。一旦这种可能性变成现实，社会稳定风险就会转变成社会危机，并对社会稳定和社会秩序造成负面影响。
“风险治理”是治理理念在风险领域的运用。Nye and Donahue（2000）指出“治理”描述了包括政府和非政府主体在内的集体决策的结构和过程。和以往的政府“管理”“管制”等概念相比较，“治理”代表着由以前的公共所有和中心控制向私人机构和市场决策的转变，表现出“去中心化”的方向（Hutter，2006），与决策有关的所有利益相关者都参与决策过程。“风险治理”将治理的实质和核心原则运用到风险和与风险相关的决策环境中（Gunningham，Grabosky，Sinclair，1998）。风险治理不仅包含风险分析的三个传统要素：风险评估、风险管理和风险沟通，还需要考虑法律、制度、社会和经济背景。正是在这样的背景下，代表风险的主体和利益相关者被卷入进来。风险治理形成了包含行动主体、规则、习俗、过程和机制的复杂网络，这个网络与风险信息的收集、分析、沟通，以及管理决策密切相关。由于在风险治理中，政府主体和私人主体会共同进行风险相关决策和行动，所以没有单个的权威会做出有约束力的风险管理决策。风险的本质要求不同利益相关者合作与协商。
三 公共决策模式
公共政策学科中研究的“公共决策”，严格地说是“公共政策决策”（public policy-making）。公共决策模式是指制定公共政策的组织和人员通过某种方式去应对或解决面临的公共问题。公共决策模式的要素包括决策的制度环境、决策主体、决策原则和决策程序。具体而言，公共决策模式是要解决由谁决策、如何决策的问题。基于决策要素的不同特征，决策模式也常常表现出不同的特征。公共决策模式考察的是多主体之间的博弈，包括制度安排、决策机制与程序等，而不是决策的技术方法。
理论界对于公共决策的定义不少，可以从决策主体、决策目的、决策内容与决策结果的角度进行分类和阐述。从决策主体看，有一元主体论、二元主体论、三元主体论与模糊主体论四种。
第一，一元主体论。即认为公共决策的主体是第一部门（政府）。如申永丰（2011）认为，公共决策是政府为确保社会朝着政治系统承诺的方向发展，利用公共资源制定公共政策，解决社会公共问题、协调社会利益关系、促进社会全面发展的活动，是对不同利益诉求进行界定、确认、协调和实现的过程。他认为，尽管公共决策的主体是多元的，但政府是公共权力最重要的载体，在公共决策中具有特殊地位，对其他主体发挥着示范、指导、规约等作用，因此，一元主体论一般把公共决策视为政府决策。
第二，二元主体论。即认为公共决策的主体是第一部门（政府）和第三部门（社会组织），统称“公共组织”。公共决策是指公共组织，特别是政府针对有关公共问题，为了实现和维护公共利益而做出的行动或不行动的决策（许重光、陈贞，2004；石路，2009）。
第三，三元主体论。持有该观点的学者以政策是否带来公共性后果为标准，认为第一、第二、第三部门都是公共决策的主体（童星，2010）。这是因为，所有的政策都有可能带来公共性后果。由于社会系统各领域之间的交互性日益增强，私人领域的政策也应强调公共责任，如果我们仅将目光集中于传统公共部门即政府和第三部门的政策输出，可能无法缓解突发事件的严峻态势。将私人领域的风险决策纳入公共政策的框架，有助于全面、有效地应对风险，提高风险管理的效率。
第四，模糊主体论。公共决策是在既定的政策环境下，公共决策主体通过制定并执行一定的公共政策，解决社会问题、治理公共事务，影响并制约着公共政策目标群体的价值、利益与行为（陈庆云，2011）。该定义没有具体指明公共决策的主体。
一般认为，公共决策的目的包括管理公共事务、提供公共产品、解决公共问题、协调利益关系、维护公共利益、促进社会全面发展等（许重光、陈贞，2004；陈庆云，2011；申永丰，2011）。公共决策作为政府行使公共权力管理社会公共事务、提供公共产品、解决公共问题的活动，与公共利益密切相关。
理论界在阐述公共决策的内容时使用了枚举法。如石路（2009）指出，公共决策的内容包括国家安全、国际关系、社会就业、公共福利等。决策结果一般包括行动和不行动。例如，公共决策是指公共组织针对有关公共问题，为了实现和维护公共利益而做出的行动或不行动的决策。
在论述风险社会的产生时，贝克指出：如果我们原来关心的是外因导致的危险（源自神和自然），那么今天风险的新的历史本性则来自内在的决策，它们同时依赖科学和社会的建构（贝克，2004）。基于我国邻避案例的实证研究也发现，政府自身的决策不佳及监管不力是使公共项目陷入“邻避”困境的重要原因（陈玲、李利利，2016）。这些研究文献提示关于邻避问题的研究应该将相关决策模式置于中心位置。