上海合作组织环保合作构想：进展与展望
周国梅 李菲[1]
摘要 2018年6月9日至10日，上海合作组织成员国元首理事会会议在中国青岛举行。这次会议是上海合作组织实现扩员以来举办的首次元首峰会，也是历次峰会中规模最大、级别最高、成果最多的一次。会议发表的《上海合作组织成员国元首理事会青岛宣言》指出：“成员国基于维护上合组织地区生态平衡、恢复生物多样性的重要性，为居民生活和可持续发展创造良好条件，造福子孙后代，通过了《上合组织成员国环保合作构想》。”这是上海合作组织框架下第一份关于生态环保合作的纲领性文件，确定了合作目标、合作原则、合作方向、合作形式等。文件磋商历经10余年，其通过势必将推动上海合作组织环保合作进入新阶段。2019年6月上合组织比什凯克峰会通过《2019-2021年〈上合组织成员国环保合作构想〉落实措施计划》，为环保合作指明了方向。为此，本文回顾了《上海合作组织成员国环保合作构想》的发展历程，解读了其主要内容，分析了其得以通过的原因和落实过程中面临的困难，并对推动未来环保合作提出建议。
关键词 上海合作组织 环保合作 环保合作构想
《上海合作组织成员国环保合作构想》（以下简称《构想》）磋商历经10余年，最终在青岛峰会上得到通过。这是各方迫切寻求环保合作共识的结果，也是互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”的具体体现。《构想》是上海合作组织（以下简称“上合组织”）框架下第一份关于生态环保合作的纲领性文件，将有助于落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展观，践行共同、综合、合作、可持续的安全观，推动构建上合组织命运共同体。
一 《构想》的发展历程
目前，上合组织框架下的环保对话机制是“上海合作组织成员国环保部门专家会议”（以下简称“环保专家会”），其成立之初主要是为了磋商《构想》文件，探索建立上合组织成员国环境部长会议机制的可行性。自上合组织成立至今，随着环保专家会的发展，《构想》的发展和磋商经历了探索阶段、起步阶段、停滞阶段、重启阶段和完善阶段。
（一）探索阶段（2001～2004年）
上合组织成立初期，各成员国着重于上合组织的机制建设和一系列文件的制定，把反恐和安全领域合作列为优先方向，环保合作尚处于酝酿和探索阶段。在该阶段，环保合作机制尚未建立，但各成员国已意识到环保合作的重要性，把其作为重要合作领域之一纳入上合组织的基础性文件中。2001年通过的《上海合作组织成立宣言》和2002年通过的《上海合作组织宪章》中均明确表示，鼓励开展环保领域合作是上合组织的宗旨和任务之一。
2004年6月17日，上合组织成员国元首在《塔什干宣言》中提出，“应当将环境保护及合理、有效利用水资源问题提上本组织框架内的合作议程。相关部门和科研机构可在今年内开始共同制定本组织在该领域的工作战略”。这是上合组织首次正式提出制定上合组织成员国环保合作文件，也是《构想》的由来。
（二）起步阶段（2005～2008年）
为落实《塔什干宣言》，推动上合组织环保合作，上合组织成员国于2005年启动环保专家会机制，开始磋商由俄方提出的《上海合作组织环境保护合作构想》草案。2005～2008年先后召开了5次环保专家会，但因各方在跨界水资源问题上分歧较大，所以历次会议未取得实质性成果。
在此期间，上合组织成员国高层领导多次重申了开展环保合作、制定环保合作文件的重要性。2006年9月，上合组织成员国总理会上，“六国总理认为，即将在莫斯科举行的首次环保部长会议，以及完成制定环境保护和合理利用自然资源构想草案，具有非常重要的意义”。2007年11月，在上合组织成员国总理会联合公报中“总理们指出，尽快完成《上海合作组织环保合作构想》草案的制订工作十分重要”。2008年8月，上合组织成员国元首理事会会议联合公报中“元首们指出，生态领域合作发展良好，继续制订本组织环保合作构想十分重要”。
（三）停滞阶段（2009～2013年）
2009～2013年，因各方对环保专家会的议题、召开时间等无法达成一致，环保专家会未能召开。2010年11月，上合组织成员国总理会联合公报指出“鉴于环保领域合作的重要性，成员国将继续商谈本组织相关构想草案”，随后各方就《构想》草案文本进行了多轮的书面磋商，但仍未有实质性进展。
在该阶段，虽然《构想》文件磋商停滞不前，但中方已经开始探索环保合作新形式，时任总理温家宝于2012年提出成立中国-上海合作组织环境保护合作中心的倡议，中方开始积极推动和促进上合组织环保合作。
（四）重启阶段（2014～2015年）
经过上合组织秘书处与各方积极协调，2014年，环保专家会重启，重启后的专家会主要内容就是磋商《构想》文件。2014年3月和2015年9月，在北京分别召开了第六次和第七次环保专家会，这两次会议期间，《构想》文件的磋商虽然有所进展，但会上各方就水资源问题仍僵持不下，最终各方同意会后就《构想》草案向秘书处反馈意见。
在此期间，除磋商《构想》草案外，各国根据各自关注领域又提出了一些新的内容和文件草案，导致《构想》的磋商成果有限。
（五）完善阶段（2016～2019年）
从2016年开始，环保专家会进入转型发展阶段，《构想》文件的磋商取得积极进展。各成员国普遍认为，为推动环保领域务实合作，应尽快就《构想》文件达成一致，并同意将构想文件进行概化。2017年3月，在第九次环保专家会上，除吉方外的五国就《构想》文本达成一致。2018年3月，在北京召开的第十次环保专家会上，印度、巴基斯坦作为新成员国首次参加环保专家会，在各方的积极推动下和中方的大力协调下，各国最终就《构想》文本达成一致。
至此，经过13年的磋商，《构想》最终在2018年6月的青岛峰会期间得以通过。2019年6月上合组织比什凯克峰会期间又通过了《2019-2021年〈上合组织成员国环保合作构想〉落实措施计划》。
二 《构想》的主要内容
在多年的磋商过程中，为满足各国需求，《构想》内容不断发生变化，并适时增加了各国关注的议题。为促进各方尽快达成一致，最终通过的《构想》，文件内容已相对简化，并删除了容易引发各方争议的水资源问题条款。
（一）合作目标与原则
根据《构想》，各成员国开展环保合作的基本目标是：（1）保持上合组织区域的生态平衡；（2）维护适于人类生存的良好环境；（3）可持续发展。合作的基本原则包括：（1）所有成员国一律平等；（2）遵守上合组织成员国认可的环保国际法原则和准则；（3）在各自国家法律和财政允许的情况下积极落实合作成果；（4）在全球和区域环保合作过程中考虑上合组织成员国的国家利益。
（二）合作方向与形式
《构想》规定，各成员国将重点在以下方向开展合作：（1）维护生态安全；（2）提高环境监测技术水平；（3）保护生物多样性；（4）适应气候变化；（5）废物管理，包括危险废物；（6）绿色发展；（7）环保科技合作；（8）专家培训；（9）环保教育和宣传；（10）促进环保项目的引资和融资；（11）研究在上合组织框架内建立环保服务、产品和技术市场的可能性。其中，适应气候变化、废物管理、绿色发展等都是经各国协商后在近几年新增的内容，可见各国对环保问题的关注方向也在不断发生变化。
合作形式包括实施联合规划项目、联合举办活动、开展专家协商等。各成员国环保部门将继续商定落实《构想》的行动计划。
三 《构想》通过的契机
《构想》的磋商历经10余年，为何能在青岛峰会期间得以通过？这是因为上合组织环保合作正面临着前所未有的机遇。
一是生态环保成为全球发展趋势。当前，随着世界经济的发展，生态环保、可持续发展、绿色发展、气候变化等问题已逐渐成为国际社会关注的焦点。相关国家和组织在环境保护领域的活动频繁，生态环保成为最具潜力的国际合作领域之一。独联体、欧亚经济联盟、南亚区域联盟等区域组织都将环保作为重要合作领域之一，这为推动上合组织环保合作提供了借鉴。
二是各成员国对环保工作日益重视。近年来，随着上合组织成员国经济的快速发展，地区环境污染和生态破坏加剧，大气和水体污染、固体废物处理等问题日益凸显，各国政府愈发重视生态环保工作，并把环保作为国家发展战略的重要内容。
中国国家主席习近平在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上提出，“绿水青山就是金山银山”，坚决打好污染防治攻坚战，推动生态文明建设迈上新台阶；2018年3月俄罗斯总统普京发表国情咨文，要求解决大气污染、饮用水质量、生活垃圾处理等问题，并在5月签署的总统令中明确了生态环保领域在2024年以前的工作目标和任务；哈萨克斯坦提出在2050年以前实现向绿色经济成功转型，2018年1月，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫发表国情咨文，对节能环保和资源开发领域提出新要求；2018年2月，乌兹别克斯坦总统米尔济约耶夫主持召开环保工作会议，要求制定《国家环境保护构想》；吉尔吉斯斯坦积极落实《吉尔吉斯共和国生态安全构想》，高度重视生物多样性保护；塔吉克斯坦制定《塔吉克斯坦共和国环境保护构想》，推动国际水资源合作；印度将环保工作内容列入国家五年发展计划，大力推动节能减排；巴基斯坦制定、实施《国家环境政策》，开展清洁大气项目等。
三是环保合作成为各成员国的内在需求。各成员国逐渐意识到，区域环境问题需各国协同治理，一些共通的环境问题可以通过合作来提高治理效率。如中俄正积极拓展固体废物处理领域合作，哈萨克斯坦向中国借鉴大气污染治理经验，哈、吉、乌三国联合申遗成功，俄罗斯与印度探讨虎豹保护合作等。加强务实环保合作日益成为各成员国的共同需求和愿望。且各成员国之间已有较好的环保合作基础，进一步拓展上合组织框架下的多边务实环保合作符合各成员国利益。
四是绿色“一带一路”为上合环保合作带来新机遇。上合组织国家是“一带一路”沿线重要国家，在“一带一路”建设过程中，生态环保是重要的合作领域之一。中国政府高度重视绿色“一带一路”建设，相继发布《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》《“一带一路”生态环境保护合作规划》。未来，绿色“一带一路”建设将惠及上合组织各个国家，对推动上合组织环保合作发挥重要作用。
五是中方为推动上合组织环保合作打下良好基础。中方在推动上合组织环保合作方面一直发挥着积极作用。2014年6月，中方成立中国-上海合作组织环境保护合作中心（以下简称“上合环保中心”），这是上合组织成员国中成立的首个专门从事上合组织环保合作事务的机构。自成立以来，在中方政府支持下，上合环保中心已成功举办十余次上合组织框架下的研讨交流会与培训活动，主题涵盖环境管理政策、绿色经济发展、环境信息化建设、固体废物处理、生态城市建设等多个领域，吸引了百余名上合组织国家政府官员、专家、企业代表参与，促进了各国之间的环保政策与经验分享、环保技术交流，增进了互信和友谊。上合环保中心举办的交流活动被各成员国列为落实《上海合作组织进一步推动项目合作的措施清单》的重要内容。此外，中方大力建设上海合作组织环保信息共享平台，积极推动实施“绿色丝路使者计划”，在促进联合研究、专家交流、能力建设等方面发挥重要作用。
在担任上合组织轮值主席国期间，中方积极协调各方立场，最终促成《构想》顺利通过。
四 《构想》落实的难点
随着《构想》的通过，切实落实《构想》将成为接下来环保专家会的主要任务，也将是上合组织环保合作的重要工作。就目前上合组织环保合作的进展和形势来看，落实《构想》依然面临一些困难。
一是《构想》的落实措施有待细化。现已通过的《构想》文件只是框架性的合作文件，《2019-2021年〈上合组织成员国环保合作构想〉落实措施计划》虽也已通过，但各项措施计划未明确牵头实施部门、具体落实步骤等，实施起来有一定难度。因此，未来需进一步明确落实《构想》及其措施计划的形式，制定可操作性的具体措施和行动计划。
二是《构想》的落实机制有待完善。相比其他人文领域合作，上合组织环保合作机制依然不够成熟。十几年来，上合组织成员国环保部门专家会以磋商合作文件为主，讨论的议题单一。2019年9月，第一次上合组织成员国环境部长会议在莫斯科召开，但环境部长会机制刚刚起步，合作机制有待完善。且各成员国在参与合作领域和推进程度上均存在差异，需进一步增进了解，探索具体合作形式与路径。
三是落实《构想》缺乏资金支持。目前，上合组织没有专门的资金用于支持开展环保合作，仅靠各国政府部门自愿出资开展相关合作活动。但上合组织成员国都是发展中国家，经济发展水平相对于发达国家不是很高，对环保合作的资金支持力度有限。一些成员国更倾向于与欧洲发达国家、国际组织等开展合作，以便获取援助和贷款，因此，部分国家参与上合组织环保合作的积极性不是很高。从当前来看，上合组织框架下的大部分环保合作和交流活动都是依靠中方资金来开展，缺乏长久、持续的资金机制。因此，资金来源将会是落实《构想》过程中需要解决的一个重要问题。
四是环保合作在上合组织中的地位有待提升。虽然环保合作是上合组织基础性文件中确定的重要合作领域之一，但上合组织目前仍以安全、经贸、能源等领域合作为主，对环保合作的重视程度相对较低。上合组织秘书处也没有设立专门的环保部门，开展环保合作的协调力度不够，导致环保合作进展缓慢。
五 展望与建议
上合组织是中国参与的重要区域组织，是中国全力营造睦邻友好周边环境的重要平台，也是推进绿色“一带一路”建设的重要机制。随着印巴的加入，上合组织的影响力和国际地位不断提升。虽然上合组织环保合作面临挑战，《构想》的落实还存在一些困难，但各国开展环保合作的意愿越来越强烈，且随着各国经济发展，合作需求也逐步扩大。开展务实环保合作是保护上合组织区域生态环境和保障人民福祉的必然要求，落实《构想》势在必行。
为推动中国“成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”，我国要继续积极引领、稳步推进上合组织框架下的环保合作。作为上合组织主要成员国，中方应在落实《构想》中发挥更积极的作用。习近平主席在上合组织青岛峰会的发言中指出，“要积极落实成员国环保合作构想等文件”。为此，提出以下建议。
第一，依托现有机制，推动就优先领域开展合作。为尽快启动环保领域的务实合作，建议继续依托环保专家会机制，发挥中方在上合组织框架下的重要协调作用，推动各方尽快落实《构想》及其措施计划，制定具体合作措施。应根据各方需求，从各方共同感兴趣、有共同利益的合作领域着手，优先制定合作措施和项目，形成互利共赢的合作模式，使环保合作成果惠及各个国家。具体优先合作领域如下。（1）环保政策与信息交流。交换环保法律法规、政策规划、环境标准等方面的信息，增进相互了解。（2）环保技术交流与产业合作。优先推动在大气污染防治、固体废物处理、适应气候变化等方面的交流和合作，分享环境治理经验，推广先进的环境监测和环保技术与设备，互学互鉴，共同应对和解决区域环境问题。（3）生态恢复和生物多样性保护。建立生态监测系统，加强地方和保护区之间的合作，推动开展示范项目和联合研究。（4）环境信息化建设。交流环境信息化建设经验，共同建设环境信息共享平台，推动信息和数据共享。（5）环保能力建设。开展环境管理人员和专家之间的交流，组织人员培训，提升区域和国家环境管理能力。
第二，建立落实《构想》的合作机制。一方面，要加强多边合作机制建设。一是为更好地开展合作，建议根据工作需要，成立由各成员国相关领域专家组成的工作组，负责落实行动计划中的具体工作任务，推动环保合作更加高效务实。二是完善上合组织成员国环境部长会机制，加快环保合作进程，从而扩大环保合作在上合组织框架下的影响力。三是推动秘书处成立环保合作部门，协调落实领导人会议提出的合作任务，提升环保合作在上合组织中的地位。另一方面，要巩固双边合作机制。继续加强与上合组织其他成员国的双边合作，打造良好合作关系，为开展多边合作助力。发挥好中俄、中哈双边环保合作机制的作用，统筹推进官方和民间环保合作，筑牢合作基础，着力打造合作样板，为上合组织国家双边环保合作提供示范。同时，选取重点领域，积极探索与其他成员国开展双边环保合作。
第三，开拓资金渠道。从上合组织整体来看，建议推动与上合组织银行联合体的合作，争取在上合组织框架下设立环保合作专项资金；加强上合组织与其他相关国际机构的联系，争取资金支持。从中方来看，建议加大政府对上合环保合作的资金支持力度，争取对外援助资金，帮助上合组织其他成员国解决生态环境问题。同时，争取亚投行、丝路基金等的支持，并广泛吸引民间资本投入，推动企业参与合作进程。
第四，继续落实已有合作项目和倡议。目前，上合组织环保合作项目和倡议主要以我国为主开展，因此，应依托中国-上海合作组织环境保护合作中心，将继续落实重点合作项目和倡议，作为落实《构想》内容的重要工作。
首先，共商共建环境信息共享平台。环境信息共享是开展环保合作的基础，上合组织环保信息共享平台建设取得良好进展，平台网站已投入运行，但未来仍需开展大量工作。一是探索平台共建共享模式，通过官方机制与各成员国签署共建协议，推动平台成为开放共享、互利共赢的合作项目；二是要扩大平台影响力，在上合组织秘书处门户网站上和各类活动中加大宣传力度；三是积极探索在海外建立分平台，推动各国环境管理信息化进程。
其次，促进“绿色丝路使者计划”实施。继续实施“绿色丝路使者计划”，推动各方共同参与，打造能力建设旗舰项目，加大对上合组织国家政府官员、专家、企业代表和青年的培训力度，为上合组织环保合作和绿色“一带一路”建设培养人才。
再次，推动建立生态城市伙伴关系。加强城市间合作，落实中方提出的“共建绿色丝绸之路：发展生态城市伙伴关系”倡议，促进绿色基础设施建设，共同解决城市环境问题，逐步形成从中央到地方的立体合作局面。
最后，拓展环保产业合作项目。充分吸引地方政府、企业、金融机构参与，优先推动大气污染防治、水体保护、固体废物处理等领域示范工程和技术合作项目实施，促进环保技术交流与产业合作，推动环境标准“走出去”，促进务实合作项目落地。
参考文献
秦鹏：《上海合作组织区域环境保护合作机制的构建》，《新疆大学学报》2008年第1期。
戎玉：《上海合作组织环境安全合作研究》，硕士学位论文，华东师范大学，2014。
李进峰：《上海合作组织扩员：挑战与机遇》，《俄罗斯东欧中亚研究》2015年第6期。
白联磊：《上海合作组织扩员：新发展机遇与挑战》，《国际问题研究》2017年第6期。
中国-上海合作组织环境保护合作中心编著《上海合作组织成员国环境保护合作研究》，社会科学文献出版社，2014。
[1] 周国梅、李菲，中国-上海合作组织环境保护合作中心。