第一节 问题的提出

城镇化（国外亦称城市化）是人类文明进步的重要表现之一。人类社会之初并无城乡之分。只有出现了社会分工，工商业从农业中分离出来，形成了以人口、财产、需求相对集中和非农业活动为其存在基础的聚落，才出现了城市的雏形[3]，城乡分离也开始产生。马克思恩格斯在《德意志意识形态》中分析指出：“一个民族内部的分工，首先引起工商业劳动同农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立。”[4]马克思在《资本论》中还认为“一切发达的，以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离”[5]。以城乡分离为起点，人类开始了城乡分治，城市也开始作为文明的象征成为人们的追求，中国概莫能外。

古代中国的城乡分离是在春秋战国，尤其是在秦王朝统一中国后才真正定型。[6]但与西欧封建社会城市的非农业活动不同，古代中国城市的特点主要是集中，是以汪洋大海般的乡村为基础的[7]，这种特点一直持续到近现代。中国城市化过于集中且数量一直过少，而广袤之地都是农村，城市只是农村中偶尔的点缀，力量过于薄弱，因而毛泽东提出中国革命应走“农村包围城市，武装夺取政权”道路之说。

直到新中国成立后，中国城镇化进程才开始真正起步。尤其是改革开放以来，中国的城镇化水平得到明显提升。据统计，1949年中国的城镇化率只有10.64%，到1980年为19.39%，到了2011年已升至51.27%，实现了中国城镇化率过半的历史性突破。有评论认为：“这是中国社会结构的一个历史性变化，表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。”[8]然而令人尴尬的是，中国快速城镇化的这一成果，却被屡屡诟病为“伪城镇化”[9]、“半城市化”[10]、“浅城市化”[11]等，表明城镇化质量并不高。城镇化质量不高的表现有二。其一体现为户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。当前的城镇化率主要是以常住人口城镇化率作为指标，即把暂住城市的外来务工人口计算到了城镇化率中，使得城镇化率虚高。[12]国家发改委中小城镇研究室副主任乔润令就指出，2011年我国城镇化率达51.27%，城镇人口达6.9亿人。但是，2011年底中国农村户籍人口是9.3亿人，按照13.5亿人来计算，真正的城镇人口数量仅为4.2亿人，实际上按照户籍人口计算仅在35%左右，城镇化质量并不好[13]，户籍人口城镇化率不高也因此成为“城镇化的短板”[14]。其二体现为人口城镇化大大落后于土地城镇化。即城镇化进程中，更多的是以城市用地的扩张为重点，忽视甚至有意限制人口的进入，使得土地城镇化快于人口城镇化，城镇化呈现出外延扩张、粗放发展的特点。[15]

“伪城镇化”“半城市化”“浅城市化”造成了不少的社会问题，如进城务工人员无法融入城市，农村存在大量留守儿童、妇女、老人，以致其赡养、抚养、教育、夫妻两地分居等问题无法解决，单身打工者更容易犯罪，以及季节性“返乡”给城市造成“用工荒”，对企业生产、市民生活等带来困扰。这些现象表明：中国的城镇化发展道路必须转变，不能再延续过去的路子。中央也认识到了这个问题，因此在2012年党的十八大报告中，提出了“新型城镇化”的战略，强调“要坚持走中国特色新型城镇化道路”[16]。

何谓“新型城镇化”？自“新型城镇化”战略提出以来，中央领导人已先后在多个场合做了说明。2013年1月，李克强总理在国家粮食局科学研究院调研时强调，城镇化核心是“人的城镇化”，关键是提高城镇化质量。2013年3月17日，李克强总理在答记者问时指出：“我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。”[17]2013年8月30日，李克强总理邀请两院院士和有关专家到中南海，听取城镇化研究报告并在与大家座谈时强调指出，“推进新型城镇化，就是要以人为核心，以质量为关键，以改革为动力，使城镇真正成为人们的安居之处、乐业之地”。[18]2013年11月，习近平总书记在山东考察时指出，城镇化不是土地城镇化，而是人口城镇化。2016年2月底，习近平总书记对深入推进新型城镇化建设做出重要指示，指出“新型城镇化建设，要‘以人的城镇化为核心’。城镇化不仅仅是物的城镇化，更重要的是人的城镇化，城镇的发展终究要依靠人、为了人，以人为核心才是城市建设与发展的本质”[19]。此外，中央有关会议与文件也对此做出过论述。2013年12月12～13日举行的中央城镇化工作会议要求，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。[20]党的十八届三中全会提出：“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”[21]上述一系列论述表明中央对“新型城镇化”既有清醒认识，也有明显共识，即“新型城镇化”是以人为核心，特点是人口城镇化，注重的是“提高城镇人口素质和居民生活质量”，“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”；简单地说，就是新型城镇化不再是盲目追求城市规模扩张、城市面积的扩大，而是着眼于让有能力进入城镇的农村人口在城镇中住得下、留得住、能就业，其中，“能就业”是关键。因为对于绝大多数人而言，通过就业获得收入是在城镇住得下、留得住的根本。没有稳定的就业，没有比较高的收入，农民进城，即使有房子，也很难在城市体面安居。[22]因此，人的城镇化的第一要素是实现进城人口的持续而稳定的就业。从这个意义上可以说：“坚持就业优先，提高就业质量是提高城镇化质量的新动力。”[23]

在民族地区，由于历史、地理、自然、人文等原因，城镇化发展较为滞后，加快推进城镇化建设也就更具有现实性与紧迫性。在这一目标和趋势下，大力推进人口城镇化及优先解决进城人口的就业问题，也就成为民族地区城镇化建设的必然路径。虽然有学者认为，人口城镇化靠市场解决就业。[24]但对于民族地区来说，由于在市场发育、产业发展、人口素质等方面发展程度相对较低，单纯依靠市场解决人口城镇化进程中产生的大量就业问题，显然不现实，更容易出现“市场失灵”，从而民族地区人口城镇化就业对政府的依赖程度更高。因此，民族地区政府应充分认识到这一点，从根本上帮助进城人口解决就业问题，主动承担起更多的责任来促进就业。促进就业也由此成为民族地区政府公共服务的重要内容之一，是政府公共政策的重要部分。由此，研究民族地区人口城镇化中的政府促进就业政策，就具有了很强的现实意义，也由此成为本书研究的主题。