第一篇 世界减贫背景下昆明市贫困特点与脱贫攻坚主要特色

第一章 世界减贫目标与我国脱贫目标及脱贫标准

第一节 贫困概念与世界主流贫困标准

一 贫困的基本概念

贫困是全球面临的最严峻的挑战之一，而消除（或减少）贫困是人类社会发展的基本要求[1]。要消除贫困，首先需要弄清楚什么是贫困。国内外对贫困的研究已有100多年的历史。100多年来，相关研究者对贫困概念和测度进行了不断的深入研究和探讨，从不同角度深化了对贫困问题的认识与理解，研究成果不断涌现。在贫困概念上，由最初的收入贫困，拓展到现在的能力贫困，从而对贫困特征的描述更加客观和准确[2]。

（一）收入视角下的贫困

贫困，从英文“poverty”来看，主要含义是“穷”（poor）。《英国大百科全书》中给“贫困”下的定义是：一个人缺乏一定量的社会可接受的物质财富或货币的状态[3]。从中文解释来看，《说文解字》将“贫”解释为“财分少也”；《新华字典》将“贫”解释为“穷，收入少，生活困难”，将“困”解释为“陷在艰难痛苦或无法摆脱的环境中”，也就是说，“困”是指一种处境。因此，贫困是相对于富足而言的，基本意思是因为贫穷而生活窘困，是一种社会物质生活贫乏的现象。

1901年，英国学者朗特里（Benjamin Seebohn Rowntree）在《贫困：城镇生活研究》（Poverty：A Study of Town Life）一书中明确提出了“贫困”概念：一个家庭处于贫困状态是因为其所拥有的收入不足以维持其生理功能的最低需要，这种最低需要包括食品、住房、衣着和其他必需品[4]。在这本书里，朗特里估计了一个最低生活支出，即贫困线，然后按照这一贫困线估计出贫困人口的数量和比例。他根据家计调查定义了绝对贫困概念并将其量化，为之后的贫困计量研究奠定了基础。

此后，这一概念和方法或多或少地被应用到世界上多数国家和地区。中国国家统计局农调总队把贫困定义为：“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”[5]美国学者劳埃德·雷诺兹把贫困定义为“所谓贫困问题，是说在美国有许多家庭，没有足够的收入可以使之有起码的生活水平”[6]。世界银行在以“贫困问题”为主题的《1990年世界发展报告》中，将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”[7]。这些机构或者研究者都倾向于向穷人提供能够生存下去的生活必需品，也就是“先算出维持基本生理功能所需要的营养量，然后将这些营养量转换为食物及数量，再根据其市价算出相等的金额”，亦即“绝对贫困”的主张[8]。这种观点认为绝对贫困是“生存贫困”，即指收入难以维持最低限度生活需要的状况。

从1960年代中后期开始，一些学者提出了相对贫困的概念。Fuchs Victor明确提出了相对贫困概念，并使用相对贫困估计了美国的贫困人口，把贫困线确定为全国人口收入分布的中值的 50%[9]。这种确定相对贫困线的方法为后来学者所沿用。Townsend Peter发展了相对贫困概念，并对西欧国家采用相对贫困线的做法产生了较大的影响[10]。

（二）能力视角和权利视角下的贫困

传统贫困理论主要是按经济学的框架来进行探讨，通常把贫困问题解释为单纯的经济问题。1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森（Amartya Sen）在总结前人研究成果的基础上，针对贫困问题提出了自己独特的见解。他认为传统的贫困理论把收入误解为纯粹的经济现象，忽略了收入不平等的现象背后其实质是能力低下和社会权利的剥夺。他在《伦理学与经济学》[11]《贫困与饥荒——论权利与剥夺》[12]《以自由看待发展》[13]等著作中运用权利方法，从贫困与饥荒的经验出发，通过实证研究得出权利剥夺是贫困的真正社会根源。他的能力贫困与权利贫困理论的提出，使人们对贫困的认识产生了质的飞跃。这对于贫困本质的深入理解和当今我国的精准扶贫具有重要的理论和现实意义[14]。

阿马蒂亚·森给出了贫困的概念，即贫困的真正含义是贫困人口创造收入的能力和机会的贫困，贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力。他认为，贫困从表面上看是收入低下，而实质上是能力的丧失，更确切地说是“可行能力”被剥夺的状态。他的“可行能力”可以定义为：人们有能力实现各种自己想要的生活方式的自由。这种能力主要包括良好的营养、居住条件、医疗卫生条件等[15]。若缺乏这些能力，将有可能导致营养不良、流行病泛滥甚至是过早死亡，以及其他方面的失败等。

同时，他将贫困问题作为一个政治问题来研究，立足权利剥夺的角度来考察贫困，其内涵突破了传统的研究视角。在《贫困与饥荒——论权利与剥夺》一书中，他从“权利体系”这一基本方法出发，深入考察分析了饥饿的一般原因和饥荒的具体原因。他认为，无论是“消费标准”的贫困识别法还是“贫困线”的贫困识别法，都无法完全识别贫困。他发现“饥饿是指一些人未能得到足够的食物，而非现实世界中不存在足够的食物”[16]。因此，要消除贫困，首先要消除不平等。另外，他认为饥荒与贫困的社会原因既不是传统认识中天灾造成的粮食短缺，也不是人口太多和收入低下的问题，而是贫民的生存权利被剥夺了。他认为贫困产生的根本原因不是自然和生理因素，而是社会底层的人没有条件或者被剥夺了正当的、平等的权利。因此，要想解决分配不公问题，需要把贫困作为突破口，从解决贫困、消除两极分化入手，把权利平等作为分配正义的基本内容。他在剖析了贫困的社会制度原因后，提出了权利平等、增强人们的可行能力是消除贫困的根本指导思想。

阿马蒂亚·森的权利贫困理论已得到了世界学术界的普遍认可，诺贝尔经济学奖就是对他的最高肯定。世界银行的世界发展报告和世界发展指标中有关贫困的定义和原因说明等吸收了他的思想。尽管他的权利方法也有不足，但是他在能力贫困与权利贫困理论中提出的重视贫困人口的可行能力建设、认真对待贫困人口的权利、以分配正义推进贫困治理等思想对于世界消除贫困具有特别重要的实践意义。

（三）多维贫困的概念

在收入视角下的贫困概念中，一般基于“基本需要方法”来测算满足基本需要的实物和非实物货币，这虽然是很重要的，但研究表明，收入只能反映贫困的一个方面，而不能充分反映其他维度的贫困[17]。也就是说，收入视角下的贫困概念只是抓住了“贫困”的第一个方面——“贫”，而没有捕获到“贫困”的第二个方面——“困”。为了能够更加准确地瞄准穷人，需要在收入维度之外，从多个维度来识别和瞄准穷人[18]。阿马蒂亚·森的能力贫困与权利贫困理论，拓展了人们对贫困的认识：贫困不仅仅是收入短缺或不足，更重要的是没有能力满足教育、卫生、饮水等基本需求；困是对人的基本可行能力的剥夺，这是一种多维度被剥夺现象。由此可见，阿马蒂亚·森提出的贫困概念实际上是多维贫困（multidimensional poverty）的概念，他将贫困的定义方法称为能力方法（the capability approach），其核心要点是：人的贫困不仅是收入的贫困，还包括饮用水、道路、卫生设施等其他客观指标的贫困和对福利的主观感受的贫困[19]。

阿马蒂亚·森于2007年5月发起的牛津大学贫困与人类发展中心（Oxford Poverty and Human Development Initiative，OPHI）是致力于多维贫困测量研究的团队。该中心主任Alkire认为，与能力方法相关的多维贫困测量能够提供更加准确的信息，便于识别人们的能力剥夺[20]。2008年，Alkire和Foster发表了《计数和多维贫困测量》工作论文，提出了多维贫困的识别、加总和分解方法[21]。2009年，王小林和Alkire采用Alkire 和 Foster开发的多维贫困测量方法（简称AF方法），利用2006年中国健康与营养调查数据，对中国城市和农村家庭多维贫困进行了测量[22]。联合国可开发计划署于2010年发表的《人类发展报告》公布了用AF方法测算的全球多维贫困指数（MPI）（包括教育、卫生和生活水平3个维度共10个指标），之后每年的《人类发展报告》进行全球多维贫困状况的更新。2013年，牛津大学贫困与人类发展中心发起成立了全球多维贫困同行网络，旨在促进多维贫困测算方法的世界各国的分享，探索建立一个可以测度联合国2030年可持续发展目标（SDGs）中提出的“消除一切形式和表现的贫困”[23]的多维贫困指数。

从我国来看，不论是“贫困”的中文字面意思（因为贫穷而致生活窘困），还是国家层面开展的扶贫工作和扶贫标准，所采用的“贫困”概念都是多维的。1986年5月16日成立的国务院扶贫开发领导小组（当时称为国务院贫困地区经济开发领导小组，1993年12月28日改用现名），一开始就将其设置为一个包括农业、教育、卫生、财政等不同政府部门的议事协调机构，目前国务院扶贫开发领导小组成员单位共包括40多个相关政府部门、金融机构、社会组织等。我国扶贫开发的目标也是多维的。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）提出的脱贫攻坚总体目标是：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”[24]

不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（简称“两不愁三保障”），已成为当今我国农村贫困人口脱贫的基本标准。这一标准不仅解决贫困人口的收入不足问题，还特别重视教育、医疗和住房安全等保障问题，因而是典型的多维度扶贫目标，这也彰显了我国在世界上的减贫软实力。基于此，近年来我国建立了多维度消除贫困的庞大政策体系，既包括贫困人口的增收政策，也包括提高贫困人口教育、医疗卫生、转移就业等多方面能力和水平的政策，还包括改善饮用水状况、住房安全，以及农村道路、通信等基础设施方面的政策。

二 世界主流贫困标准

人类对于贫困的认识经历了从最初的饥饿、营养不良，到之后的收入贫困，再到当今的能力贫困、权利贫困、社会排斥等，相应地，衡量贫困的标准也未能统一。但从总体上看，目前国际上用于比较世界各国贫困状况以及减贫成就的标准主要有两种：一是基于收入/消费（基本需要）的贫困标准，二是基于联合国开发计划署的多维贫困标准。

（一）收入/消费（基本需要）的贫困标准

这类标准以英国、美国和世界银行为代表。其中，英国是最早制定收入贫困标准的国家，1901年就有贫困标准研究；1960年代，美国也开始制定收入标准；到1990年代中期，世界上已有30多个国家制定了收入标准。基于此，世界银行于1990年代开始测算世界贫困标准。

1.英国的收入贫困标准

朗特里（1901）在《贫困：城镇生活研究》一书中，按“获得维持体力的最低需要”的“购物篮子”（shopping basket）所需要的货币预算，对英国约克市的贫困线进行了估算[25]。这里的最低需要包括食物和非食物（住房、衣着、燃料和其他杂物）。大体上，1950年之前，英国一直选用基本的食品、衣着、住房等需求的“购物篮子”作为衡量贫困的标准。1950年以后，英国建立了现代福利国家制度，绝对贫困现象基本被消除，社会上处于饥饿状态的人已是极少数。因此，1979年以来，英国开始转向“相对贫困”，将贫困定义为：家庭收入低于中位数收入的60%[26]。这里的“中位数收入”是指处于中间收入分配阶层的家庭所获得的税后收入。英国政府根据低于当年中位数收入60%的贫困线，来折算出不同类型家庭收入贫困的货币量（见表1-1）。同时，英国政府也按照相对贫困的方法来确定绝对贫困标准[27]（见表1-1）。

表1-1 英国2014～2015年不同类型家庭的贫困线的货币值

2.美国的收入贫困标准

美国的官方贫困线有两个版本：一是贫困线（the poverty thresholds），由美国人口调查局发布，主要用于统计贫困人口数量；二是贫困准则（the poverty guidelines），由美国健康与人类服务部发布，主要目的是用于项目管理（如决定一个人是否有资格获得联邦项目提供的援助等）。

（1）贫困线

1964年，约翰逊总统（Lyndon Baines Johnson）领导的美国政府宣布“向贫困宣战”，并确定了贫困的绝对标准。美国经济顾问委员会（CEA）把各类家庭的贫困线设定为每年3000 美元（按1962年美元标准），其中，对于无亲属的个人，贫困线设定为1500 美元。

1965年，美国社会保障部的Orshansky将美国贫困线拓展为两条：一条是基于“经济水平”（economy level），另一条是基于“低成本水平”（low cost level）。首先，考虑家庭类别（分农场和非农场两类）、家庭人口结构和规模、户主年龄3个基本因素，进而确定一个可接受的最低生活标准。最低生活需要（basic needs）的消费品包括食品和非食品两类。

从目前来看，美国的贫困线依然是按照消费者支出调查数据来测算满足基本食品、居住、衣着和耐用消费品需要的收入水平，并依据不同区位的住房成本进行调整。2015年9月，美国人口调查局公布了国家贫困线[28]。按照这个贫困线，一个有3个18岁以下儿童的五口之家，2014年的贫困线是28252美元（见表1-2）。

表1-2 2014年美国贫困线

（2）贫困准则

贫困准则（the poverty guidelines）是贫困线（the poverty thresholds）的简化版本，主要是为了管理，因而更加简便，适合于在实践中操作。2016年1月，美国健康与人类服务部确定了家庭贫困指南[29]（见表1-3），一个五口之家的贫困线标准为28440美元。

表1-3 2016年美国48个连片州和哥伦比亚地区的贫困线

3.世界银行的贫困标准

世界银行采用“基本需要法”来测算贫困。基本需要包括食物和非食物两个部分。1990年代，世界银行搜集了33个国家的贫困线数据，然后按照1985年购买力平价（PPP）对这些国家的贫困线进行货币单位的调整，经过一系列分析后认为，全球最贫困国家的贫困线约为31美元/（人·月），据此确定1美元/天为世界银行的贫困线，并在《世界发展报告1990》中发布。

2008年，世界银行又根据75个国家的贫困线数据以及2005年购买力平价（PPP）对1美元/天的贫困线做了重新修订。结果表明，15个最不发达国家贫困线的平均数为1.25美元/天；75个国家的中位数贫困线约为2美元/天；扣除15个最不发达国家，其余60个国家中位数贫困线平均约为2.5美元/天。鉴于此，世行推荐1.25美元/天的国际贫困县适用于全球极端贫困的国别比较，2美元/天和2.5美元/天的贫困线则适用于衡量中等收入国家的贫困状况[30]。

2015年10月，世行在A Global Count of the Extreme Poor in 2012：Data Issues，Methodology and Initial Results中更新了全球极端贫困标准，按照2011年国际购买力平价，把1.25美元/天的国际贫困线调整为1.9美元/天[31]（见表1-4）。

表1-4 世界银行的国际贫困线历史

（二）联合国开发计划署的多维贫困标准

联合国开发计划署采用的是基本能力方法，依据的是诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森关于贫困的定义，即贫困是一种基本能力被剥夺现象，而不仅仅是满足基本需要的收入不足。1990年，阿马蒂亚·森负责起草联合国开发计划署《人类发展报告》，以基本能力方法为基础，提出人类发展指数（HDI）的概念，对人类发展情况进行总体衡量。

为了将基本能力方法转化为可测量的贫困标准，2008年，Alkire和Foster提出了构建多维贫困指数（MPI）的“AF方法”。2009年，牛津大学贫困与人类发展中心开始用该方法测算世界各国贫困状况。2010年，联合国开发计划署《人类发展报告》采纳了这一研究成果，并向世界发布全球多维贫困状况，以后每年进行更新[32]。

多维贫困指数由多维贫困发生率与多维贫困强度两部分构成，综合反映贫困发生率以及贫困的严重程度。贫困发生率（incidence）是指经受多维贫困的人口比例，用H表示；贫困强度是指贫困人口经受的平均剥夺比例（加权），也就是在平均意义上，贫困人口有多穷，用A表示。当一个人在1/3及以上的加权指标贫困时，被称为多维贫困人口，这也意味着多维贫困阈值（k）是33.33%。

全球多维贫困指数包括健康、教育和生活标准3个维度，共10个指标。健康维度包括营养和儿童死亡率2个指标，教育维度包括受教育年限和儿童入学率，生活标准包括做饭用燃料、卫生厕所、饮用水、电、室内地面、耐用消费品6个指标。其中，耐用消费品又包括10多个指标。全球多维贫困指数，首先确定每个指标的贫困线，如受教育年限的贫困线为成年人受教育年限5年，将所有指标加权后，1/3及以上的维度能力得不到满足的定义为多维贫困人口。

由于用收入评价贫困存在许多不足，目前世界上40多个国家在全球多维贫困指数的基础上，正在或已经制定了国家多维贫困指数。各国根据本国的发展阶段以及减贫战略关注的重点，设定多维贫困的维度、指标和权重。

多维贫困指数不受汇率以及国际购买力平价影响，可以真实地反映贫困人口在哪些维度贫困，贫困到什么程度，在政策上更有指向性。

牛津大学贫困与人类发展中心于2015年6月发布了“全球多维贫困指数2015”，涉及101个国家，占全球75%的人口，共52.227亿人。其中，多维贫困人口为15.584亿人，多维贫困发生率为29.8%[33]（见表1-5）。

表1-5 全球多维贫困状况（2015）