四 政府间会议及制宪会议

（一）政府间会议

欧洲理事会是一种定期的政府间会议。欧盟每隔几年还召开不定期的政府间会议，讨论重大的改革问题，或者签订重要条约。表1-5是欧盟历史上召开的几次重要的政府间会议。

表1-5 欧盟历史上历次政府间会议召开时间

1996年的政府间会议是欧共体历史上第6次政府间会议，也是欧盟历史上一次里程碑式的会议，后来又被称为“第二次马斯特里赫特会议”。这次会议于1996年3月在意大利都灵召开，历时15个月，1997年6月在荷兰的阿姆斯特丹结束。这次会议将所讨论的问题归纳为三大方面：①加强保护人权、民主、平等和非歧视原则的政策；明确司法和内务领域的目标、方法和机构；保护公民权利，反对国际犯罪；制定统一的政治避难、移民和签证政策；为各国就业政策提供更好的合作基础，在确保社会保障的情况下增加就业。②强化欧盟机构的民主性和效率，简化法律程序，并使之更明确、更透明；提高立法领域的共同决策程度；改进欧洲议会的构成、选举程序和法律权力；确定理事会中有效多数表决制适用范围，改革选票分配规则；重新确定欧盟委员会的基本职能、结构和代表性；改进欧洲法院的职能和作用。③加强欧盟对外行动能力；确定共同外交政策的原则、领域和所需要采取的行动；确立更及时有效地做出决策的程序结构；为共同外交决策机制建设提供适当的财政支持；确定欧盟在安全和防务政策方面的地位，明确欧盟和西欧联盟的关系，使西欧联盟成为欧盟一体化进程的一部分。

这次历时一年半的政府间会议虽然讨论了大量问题，但许多关键问题仍然没有解决，如有效多数表决制的适用范围、票数的调整、取消英国的例外权等。但是，这次会议毕竟解决了一些重要问题，在欧盟历史上仍具有重要意义。

欧盟另一次重要的政府间会议于2003年举行，议题是欧盟制宪问题。

（二）制宪会议

以往欧盟一体化建设是零打碎敲式的，已经导致机构和制度上的复杂和凌乱。不断有人提出各种改革措施以改变这种状况，如将欧盟的各种条约并为一个单一的、较为简短的、更加清楚的条约，将欧盟各机构之间以及欧盟与成员国之间的责任划分得更清晰。一个可选择的方案是制定一部欧盟宪法，以提供更清楚、更全面的制度框架，以及对联盟意图更清晰的解释。

因此，欧盟有关机构起草过两部宪法草案，但最终都没有被采纳。

2000年5月，德国外长菲舍尔在一次讲话中要求把欧盟建成拥有“一个政府、一个议会和一部宪法”的实体。次年4月，德国总理施罗德领导的社民党推出“为欧洲承担责任”的改革方案，主张将欧盟委员会提升为“欧盟政府”，将欧盟理事会改为“国家参议院”，扩大欧洲议会的权限，并将欧盟部分共同政策下放给成员国。德国的方案实际上是将欧盟改造成一个联邦制国家。按照这个方案，欧盟理事会一旦被改造为“国家参议院”，欧盟机构的政府间主义特征就将消失。

德国发起的“立即联邦化运动”因没有获得足够的支持而被束之高阁，但制定一部宪法的动议得到普遍赞同。各国对这部宪法的最低期望是取代过去40年里签署的各种条约及修正条款，使欧盟体制能够由一部更加清晰的明确的法律进行规范。

2001年在布鲁塞尔北郊的莱肯宫召开的欧盟首脑会议发表了《莱肯宣言》。这个宣言的内容包含了一个决议案，即立即着手制定一部欧盟宪法。这次首脑会议还委任法国前总统吉斯卡尔·德斯坦（Giscard d’Estaing）担任制宪委员会主席，比利时前首相德阿纳（Jean-Luc Dehaene）和意大利前总理阿玛托（Giuliano Amato）为副主席。2002年初，以吉斯卡尔·德斯坦为首的制宪委员会经过16个月的艰苦工作，于2003年6月正式向欧盟委员会递交了《欧盟宪法草案》。

《欧盟宪法草案》的主要宗旨是：改革欧盟现有的运行机制，使欧盟在扩大到25国后仍然能够有效运行。主要内容包括：设立欧洲理事会主席（相当于总统）一职，取消现行的欧盟各成员国每半年轮换担任欧盟理事会主席国的制度；把欧盟执行机构欧盟委员会委员人数从20人减少到15人；将欧盟共同外交与安全政策高级代表与欧盟委员会对外关系委员两个职位合并，设立专职的欧盟外长；以“双重多数”表决制取代“有效多数”表决制。

法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡等欧盟创始国基本同意原封不动地通过《欧盟宪法草案》，而其他成员国则要求对草案进行关键性修改，许多小国要求保留半年轮值制度，坚持每个国家在欧盟委员会中有一名委员。西班牙和波兰反对以双重多数表决制取代有效多数表决制。其他小国则表示，只有在欧盟委员会中拥有正式委员的情况下，它们才接受双重表决制。英国反对取消全票通过的表决制，特别是要求在税收、外交和防务、社会保障、刑事法律以及摊款回扣等方面拥有一票否决权。

为了消除分歧，使第一部欧盟宪法得以通过，欧盟决定在罗马召开新一轮政府间会议，争取在年底前达成一致，将新宪法草案提交罗马首脑会议审核批准。

（三）2003年政府间制宪会议

欧盟讨论审核《欧盟宪法》的政府间会议于2003年10月4日在罗马正式启动。这次会议计划在年底前结束，争取将取得一致意见的《欧盟宪法》草案提交年终的首脑会议批准。然而，直到首脑会议召开仍未就草案取得一致意见。12月13日，欧盟轮值主席国意大利总理贝卢斯科尼宣布欧盟布鲁塞尔峰会以失败告终。

大小国之间利益难以协调是这次制宪政府间会议失败的原因。新宪法草案内容只有95%达成协议。这次政府间会议分歧的焦点主要还是欧盟宪法中的投票表决机制，波兰和西班牙两国坚持2000年《尼斯条约》赋予它们的投票表决权；波兰在这次首脑会议召开前提出了一个折中方案，即希望不要立即取消《尼斯条约》确定的投票表决机制，而是推迟4～5年，这一建议没有得到德、法两国的回应。小国和大国在这个问题上各有自己的考虑。

2003年制宪政府间会议失败后不到一年时间，《欧洲联盟宪法草案》在反复协商和修改后获得各国政府批准。2004年6月17～18日，在布鲁塞尔召开的欧盟首脑会议终于在制宪问题上画上句号。在这次首脑会议上，各国首脑就欧盟首部宪法草案达成一致。该宪法草案共250多页，内容分为4个部分，分别为前言、联盟的构成和功能、基本权利宪章和有关联盟条约的规定。这部宪法草案改革了欧盟的表决机制，在欧盟领导层增加了新职位，扩大了欧洲议会的权力，提高了欧盟决策机构的透明度。

由于英国坚决要求在税收、社会保障、外交、国防和司法等重要领域保留国家否决权，因此坚决反对在宪法草案中规定在上述领域适用有效多数表决机制，甚至不惜否决宪法草案。为使欧盟宪法草案得以通过，法国和德国在一票否决制上最后向英国做了让步。

宪法草案对“双重多数”表决制也达成妥协。“双重多数”最初的定义是50%以上的成员国及60%以上的欧盟人口，这遭到西班牙和波兰的坚决反对。经过轮值主席国爱尔兰的调解，双方做出妥协。宪法条约将“有效多数”的定义改为55%以上的成员国（实际上是至少包括25个成员国中的15个成员国）及欧盟65%以上的人口。这一新的“有效多数”表决机制将在更多的领域取代原来的一致通过原则，成为欧盟最主要的决策方式。在欧盟委员会委员人数上达成的妥协是：第五次扩大后欧盟委员会委员实行一国一人制，到2014年将欧盟委员会委员人数减少到15人。欧盟宪法草案还规定设立欧洲理事会主席一职，设立欧盟外长。宪法草案还赋予欧洲议会对欧盟委员会主席候选人的表决权。

《欧洲联盟宪法条约》签字后，还须交由各成员国通过立法程序批准。西班牙、法国、荷兰、卢森堡、丹麦、葡萄牙、英国、捷克、爱尔兰和波兰须由全民公决批准，其他15个成员国则由议会审议表决。

由于法国和荷兰的否决，这一条约最终未能获得通过，因此制宪会议是一次不成功的政府间会议。然而，《欧洲联盟宪法条约》的核心内容大部分被后来的《里斯本条约》吸收，所以这一轮政府间会议还是有成效的。

---

[1] 哈斯（E.B.Haas）在其著作《欧洲的联合：政治、社会和经济力量（1950～1957）》（The Uniting of Europe：Political，Social and Economic Forces 1950-1957，Stanford，C.A.：Stanford University Press，1968）的前言中指出：“在这个过程里，政治活动者被劝告将他们的忠诚、理想和政治活动转向一个新的中心，这个中心的机构拥有或者要求拥有对原来民族国家的司法管辖权。政治一体化过程的结果是形成一个新的超越原来的民族国家的政治共同体。”

[2] 本章提到的成员国国内生产总值，除爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚、斯洛文尼亚、马耳他、塞浦路斯外，均为按2000年的不变价格计算。资料来源于经合组织统计。上述6个国家资料来源于《世界分国地图集》，星球地图出版社，2004。

[3] 本节各欧盟成员国人口、国内生产总值、人均国民收入均引自2016年世界银行统计数字，见https：//data.worldbank.org/country。其中，欧盟各成员国居民中暂时未将近十年的外来移民统计在内，国内生产总值为美元现价，人均国民收入按购买力平价计算。

[4] 2019年2月12日，马其顿政府宣布正式更改国名为“北马其顿共和国”。

[5] R.A.Jones，The Politics and Economics of the European Union（Edward Elgar Publishing Ltd.，1996）.

[6] 参见《欧洲联盟条约》第J.8款及第K3款。

[7] 参见《欧洲联盟条约》第J.8款及第K3款。

[8] 即仅限于与《欧洲联盟条约》第K.3（2）（C）款有关的问题。

[9] R.A.Jones，The Politics and Economics of the European Union（Edward Elgar Publishing Ltd.，1996）.