新型城镇化篇
全面理解新型城镇化[1]
李小建[2]
编者按：我国提出新型城镇化发展思路，是对中国国情下城镇化路径和实现方式的创新探索。新型城镇化既包含对中国过去城镇化道路的反思，也包含对西方城镇化过程中出现问题的思考和规避，更包含对世界未来城镇化前景的新设想。国内外城镇化的经验与教训表明，新型城镇化要强调市场在资源配置中的决定作用，强调经济发展是城镇化的原动力，强调大中小城市和小城镇协调发展，强调科学汲取发达国家城镇化经验中的合理成分。而以人为本、低碳节约、格局优化、新技术引领应当是新型城镇化的重要内涵。
城镇化是发达国家较早出现的现象，不同国家的国情各异使得各国城镇化发展路径和表现形式各具特色。中国政府总结国内外城镇化发展经验教训，提出新型城镇化发展思路，是对中国国情下城镇化路径和实现方式的创新探索。新型城镇化既包含对中国过去城镇化道路的反思，也包含对西方城镇化过程中出现问题的思考和规避，更包含对世界未来城镇化前景的新设想。
一 新型城镇化是对中国过去城镇化的反思
改革开放以来，中国城镇化进入快速发展期，特殊国情带来了独特的发展方式。第一，政府在城镇化推动中起主导作用。一方面，政府通过城镇发展政策和城镇规划，运用行政力量影响城镇化进程；另一方面，政府直接介入城镇化的实施过程，干预城镇化的微观运行。本来，有多少城镇，各城镇有多大规模，在什么地方建设，发展速度怎样，应由市场决定。但在中国，政府的决策起了十分重要的作用。政府主导的城镇化可以带来城镇化的快速发展，但导致了资源配置的低效，造成土地资源的浪费，在某种程度上也导致了我国投资结构失衡、地方债务负担沉重。第二，土地城镇化快于人口城镇化。中国长期实行城乡分割的户籍制度，限制了农村人口向城镇转移。改革开放以来，大批农村富余劳动力到城镇寻找新的就业机会，一定程度上突破了过去对人口流动的限制，但这些人并没有真正成为市民，不能享受到与城镇居民同样的公共服务。2013年中国城镇化率达到53%，但城镇人口中有两亿多人为农民工，真正市民化的城镇化率在40%以下。与此相对应，在政府主导下，中国的土地城镇化或景观城镇化却发展很快。城镇征地快速增加，城镇新区、开发区、工业区、产业集聚区遍地涌现。全国城镇建设可容纳的人口远远大于已城镇化的人口。第三，人为限制大城市发展。我国在20世纪80年代制定并实行了“大力发展小城镇、合理发展中等城市、限制发展大城市”的政策。小城镇的发展对带动地方经济、吸纳就业、增加当地居民收入起到一定作用，但也存在资源浪费、基础设施薄弱、环境污染等问题。限制大城市发展，难以提高土地利用效率、实现规模经济，难以形成强大的经济增长中心、辐射带动较大区域的发展。
反思中国城镇化道路中的不足，新型城镇化就是要强调市场在资源配置中的决定作用，强调经济发展是城镇化的原动力，强调大中小城市和小城镇协调发展，科学汲取发达国家城镇化经验中的合理成分。
二 新型城镇化是对发达国家“城市问题”的规避
发达国家的城镇化虽然促进了经济社会变革，但其伴生的“城市问题”始终困扰着政府和社会。第一，交通拥堵。交通拥堵是世界性的城市难题，不少城市通过拓道路、建高架、修轻轨、铺地铁等设施改善的方法增加通行容量，或是通过限行、控制个体交通等方式实施交通管制，但大部分城市未能彻底有效解决这一问题。第二，环境污染。发达国家在城镇化过程中都出现过严重的环境问题。如洛杉矶是美国臭氧污染最严重的城市，1990～1993年，该市分别有118天、111天、130天和102天臭氧浓度超过全美警戒标准。英国大气污染最严重的50个监测点，全都位于伦敦。德国在2013年因为33个城市氮氧化物排放超标而遭到了欧盟的警告。此外，城市人口和经济活动密集，细菌、病毒和微生物容易通过大气、水体、土壤、食品、人类交往等途径传播滋生，危害人类健康，减少生物多样性，引起生物污染。第三，地价上涨过快。人口、经济活动集聚带来土地增值，但也导致地价快速增长。如日本六大城市的地价在1960年至1990年上涨了56.1倍，年均增长14%以上，而同期国民生产总值年均增长率却为6%～10%，由此导致严重的房地产泡沫。第四，城市贫困。城市人口过剩和就业机会不足相伴，再加上福利制度不完善，致使城市贫困持续存在。一些发达国家的贫困人口主要分布在都市区，形成与现代文明截然反差的贫民窟。德国经济研究所报告称，2008～2014年，德国大城市居民的平均消费能力相比乡村地区居民的平均消费能力逐渐降低，导致其贫困问题恶化。据人民网报道，2012年美国最贫困城市新泽西州卡姆登市7.7万居民中有3.2万人生活在贫困线以下，城市失业率高达19%。据美国人口普查统计，2011年，美国收入低于贫困线50%的极贫人口达到2050万人，占总人口的6.7%，首都华盛顿的贫困人口比例达10.7%。
新型城镇化是积极应对、有效规避发达国家“城市问题”的城镇化，既要通过前瞻性的规划来分散拥堵压力，以可持续发展理念提高城市承载能力，又要以产业支撑和有效就业来解决失业和减少贫困，还要通过综合配套改革、改变城市治理方式，有效预防或减缓地价过快上涨等“城市病”。
三 新型城镇化是对中国理想城镇化模式的新构思
新型城镇化是中国抱着对世界负责、对历史负责的态度，立足中国国情，借鉴西方经验，吸收中国传统文化精髓，借助新技术发展，对中国如何积极稳妥、扎实有序推进城镇化的重大探索，是对中国理想城镇化模式的新构思。其内涵十分丰富，其中以人为本、低碳节约、格局优化、新技术引领非常重要。
——以人为本。以人为本在哲学层面上是对传统城镇化的反思和扬弃。传统城镇化把物质财富的增加作为实现手段和追求目标。新型城镇化以人的城镇化为核心，推进人的全面发展和维护社会的公平正义，人是城镇化的主体和价值取向。以人为本在理论层面是对传统城乡二元结构的突破。新型城镇化突出城乡统筹、工农互惠，强调城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，大中小城市和小城镇协调发展，城镇化和新农村建设协调推进，摒弃了“城市偏向”和“忽视乡村”的发展思维；以人为本在实践层面是在对中国城镇化条件慎重考量的基础上，最大限度实现人的城镇化、最大限度保障人权的有效途径。在人多地少、农村人口数量庞大的特殊国情下，应有序推进农村人口向城镇流动和农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务覆盖常住人口，充分尊重农民在城乡居住上的自主选择权，宜城则城，宜乡则乡。
——低碳节约。新型城镇化将生态文明理念全面融入城镇发展过程中，构建低碳节约的生产、生活和消费方式。首先，经济活动要节约集约，产业发展和城镇建设要节约、集约利用土地、水和能源等资源，强化资源循环利用，发展环境友好型产业，推动环境友好型生产改造，降低污染排放；其次，要发展绿色交通，加快发展新能源、低排量交通工具，完善公共交通体系，提高公共交通出行比例；再次，要推广绿色建筑，最大限度地提高建筑能效；最后，要推崇简约适度、文明和谐的生活方式，慢生活、简出行，培育绿色低碳的生态文化。
——格局优化。新型城镇化以城镇体系和城市内部空间结构、格局和形态优化为基础。根据资源环境承载能力，优化空间布局，构建科学合理的城镇体系；依据城镇化发展阶段，优化城市内部空间结构，实施组团式发展，合理定位组团功能，增加组团内部联系，减少组团间通勤，以多中心组团为节点，构建城市综合交通体系；顺应城市发展趋势和生态文明新要求，通过规划引导、市场运作，培育各具特色的卫星城（镇），疏散中心城区功能，提高城市生产和生活效率，推动城市与生态环境良性融合。
——技术引领。城市发展周期与经济、技术周期紧密相连，城镇化过程必然留下当时产业和技术进步的烙印。蒸汽革命及之后的电力、化学革命，引起大量产业和人口向城市集聚，城市数量和规模迅速增加，进入“生产型城市”的发展阶段。20世纪后，以分工和专业化为基础的“福特主义”出现，实现了大批量生产并催生了快速运输网络，促进了城市扩散，带来城市向生产和服务并重的转变。之后信息技术、微电子技术的广泛应用，以弹性专业化和精益生产为特征的“后福特主义”的出现，使城市完成了从生产型到服务消费型的跨越。当前，物联网、大数据、云计算、移动互联等新一代信息技术正在深刻改变城市的生产和生活方式，产生诸多与此相适应的城市发展模式，智慧城市即是其一。新型城镇化应当应用智慧城市理念进行城市规划和建设，把技术和人有机结合，建立城市智慧管理系统，提升城市建设和管理的智能化、精准化水平，促进城市生产、流通、服务高效运作，促进城市健康可持续发展。
[1] 原载于《“三化”协调发展》2015年第1期。
[2] 李小建，中原经济区“三化”协调发展河南省协同创新中心主任，河南财经政法大学原校长、教授、博士生导师。