新时代党内巡视制度的建设及发展的历史经验

吴潇（西南财经大学党委办公室）

摘要：作为执政党，中国共产党对于党的权力执行、使用、监察、督促和管理，深刻影响着国家的安定和社会的进步。中国共产党的巡视监督制度体系是一项具有重大意义的政治制度，同时也是党的自我监察监督的重要手段和举措。本文以新时代以来中国共产党内部巡视监督制度体系的建设及发展的历史经验作为切入点，着力从新时代以来中国共产党的巡视监督制度的基本理论、历史发展、党的十八大以来巡视制度的运行实践和完善路径四个方面展开论述。中国共产党的巡视监督制度一方面凝结了马克思主义理论中的累累硕果，另一方面继承了中华文化中的优良传统。从1921年中国共产党成立开始，中国共产党就一直把完善党的自身建设视为一项举足轻重的战略工作。在新时代尤其是党的十八大以来，巡视监督制度获得了创造性的发展，党内巡视制度建设成效显著。但在巡视制度运行中仍然出现了有待规范、需要加强、尚不完善的问题。

关键词：中国共产党；巡视制度；新时代；创新发展

加强巡视制度建设，一方面是权力监督监察制度体系的重要构成，另一方面也是强化和完善中国共产党内部监察检视督促的重大战略举措。党的十八大以来，中共中央先后出台了多个巡视工作文件，既有从制度体系的高度对党章的相关规定进行细化的文件，也有微观操作层面的工作条例、中央部委和国家机关部门党组（党委）开展巡视工作的指导意见等。拥有执政党地位并承担执政党责任的中国共产党的权力执行、使用以及有效的监督、管理、监察，对领导干部、机构等具有非常重要的纪律监察作用，关乎国家和政权稳定、民生和社会发展。围绕新的历史时期中国共产党巡视监督制度的基础理论、历史发展、党的十八大以来巡视制度的运行实践和完善路径等方面，对巡视制度进行梳理和研究，能更好地为新时代党内巡视制度的建设提供一定的理论基础。

一、中国共产党党内巡视制度的理论基础

（一）中国古代巡视制度的影响与借鉴

中国古代巡视制度伴随着我国数千年封建政权的发展，从最初的萌芽、形成到完善，都在前一阶段的基础上不断更新发展。巡视制度作为监督制度的重要部分，与中国历史的时代变迁高度同步，可以给新时代党内巡视制度发展提供一些有益的参考。封建王朝的巡视工作形式较为丰富，包括了中央监察机关、帝王的不定期或者定期的巡视、明查和暗访等，以确保中央统治阶层的政策得到贯彻执行，也在反腐反贪、纠偏纠错、惩处违法乱纪等方面发挥了较大的作用。

1.萌芽与形成

先秦以前没有形成独立的巡视职能机构，也没有专门的人员开展巡视监督工作，国君专门上阵监察也属于非经常性的项目，且内容比较简单。进入秦、汉以后，帝王亲自巡幸，制定和推行郡县制，设立御史台为领导层的监察机构，且从中央派出监察使将中央与地方连接起来，初步搭建起比较完善的监察管理体系。但是，真正开始从制度层面试图完善巡视制度，是从汉朝开始的，包括新增较多详细的制度措施。一方面，汉武帝实行分区制，将全国界定为数个区域并派遣刺史作为专职巡视员；另一方面，制定了巡视监管条例，将权力分配明确，系统地对刺史巡视的基本要素加以明确规定，并建立起较为健全的配套规定。此外，又设有掌巡所辖各县且作为郡太守属官的督邮，监察吏治民情和地方长官。没有上下级隶属关系、相互独立且都有巡视监察权力的刺史和督邮，共同构成了汉朝时期的巡视制度体系。

2.成熟与完备

巡视体系在隋、唐趋于成熟，形式变得更为多样，职能分工、责任明晰，规章条例齐备，贯彻执行坚决。隋朝在前朝各代的巡视制度基础上，又设置了固定人数的刺史掌巡各郡，与各郡固定人数的刺史辅佐，严格约定和执行年度出巡和回朝复命时间，建立起更为庞大的巡视队伍。唐代更加明确所有的巡视对象都由中央规定监管，通过设定三院共司监察一职，包括御史台、台院、殿院等，各院职能划分明细确切、互相有紧密合作又各有侧重。唐朝又创建了十道巡按制度，即将全国划分为十个监察区，按使在两年一任期内定期巡视所负责区域。宋代将全国分为十五路（监察区）并设立各地方的监司，通过监司出巡制度强化中央集权。元代将全国划分成24道监察区，在巡视制度要素中对时期、内容、官员选任考核及其职能做了进一步的明确规定。

3.强化发展

明朝正式确定巡视制度，先后颁布了多个法律，对职权分配、巡视标准更加细化。明成祖废除御史台，设立都察院管辖十三道御史巡按，御史巡按直接对皇帝负责。巡按体系设计约定了御史巡按的人选和差遣基础达标的要求、巡视监察的工作内容、时间规定、遵守的律令、工作业绩的考察等。各省设立提刑按察司负责地区巡视。清朝末年，更是推出了比较成熟的制度文献《钦定台规》。

在特定的历史大背景和具体环境中，阐述分析中国古代巡视监督制度体系的演变历程，一方面能找到它在历史进程中的特别贡献，包括有利于政清吏明、政权稳定和净化官员队伍等，也可以看到其局限性，包括独立性欠缺、部分巡视办法违背初衷、巡视人员职权不清等。中国古代巡视监督制度体系的历史经验和教训，为中国共产党党内巡视制度的完备提供了多方面的重要参考。我们应立足于现实和时代情况，逐步构建更为科学有效的党内巡视制度体系。

（二）马克思、恩格斯、列宁的党内监督思想

中国共产党党内巡视制度在理论上继承了马克思主义党内监督思想，并结合中国实际，在中国土壤上发展出新的活力。

1.马克思主义党内监督思想

马克思在共产主义理论中对于无产阶级监督的表述尚未在当时历史时期接受实践的锤炼，但从理论的角度为中国共产党的内部巡视监督体系的发展和完备建立了坚实的基础。

（1）推行民主，加强党内监督，确立党内监督的执行主体

马克思在《共产党同盟章程》中阐述了选举权在民、干部通过选举上任并执行任期制度、约定更换时间等。所有会员都拥有选举的权利。同时选举规范是一人一票制度。这些阐述都从侧面反映出民主选举就是监管党内各项工作。马克思看重无产阶级的政治党派思想、做派风气的建造，也认为无产阶级的团体应具备“民主”和“平等”的特质，即包括组织上的团结并且集中，通过多种方式保障民主的政治权利。

（2）规范监管部门，确立代表大会制度

恩格斯等着力阐释了无产阶级的代表大会制度要求，在《共产党同盟章程》的论断里面特别提出了对于无产阶级的政治团体，其法律制定的主体责任应该由代表大会来承担，同时党的内部重大关键事项应当由承担前述责任的代表大会来审查核实并作出决断定论。有一定时间规律地举办党内的代表大会确保对政党执政的有效监督。1869年，德国社会主义民主工党筹建并设立了历史性的崭新的党的监督委员会，这成为无产阶级政治团体内部检视监察的首个专职机构。

（3）借助集体领导制度监督

1866年，马克思对第一国际委员会提议撤消管辖覆盖全体领导层的主席职务，并在《共产党同盟章程》中明确要求，领导机构由班子集体构成；各委员会阶段性、周期性汇报工作，并受到监督管理与调用等。通过集体领导制度监督确保最高领导的权力得到合理的约束。

（4）强调民主讨论的重要性

无产阶级政党内平等互助，不能容许存在个人崇拜的思想，也强调批评对于无产阶级政党成长并保持活力的重要意义。马克思表示不能接受执政党内部的个人崇拜与迷信，要抛开与个人迷信相关的事物。他们也认为要使得无产阶级的政党更快地成长发展起来，在政党内部开展意见的交流探讨是非常关键和必要的方法。保持和发挥工人阶级运动改善和革新的活力的重要方面就是进行批评。马克思等也考虑到，对国家机器进行大刀阔斧地改造，建立无产阶级的政治权力，才是防范和杜绝贪污腐化的根本路径。社会对于国家政权进行再次的划分安排，将其中强制压力转变成社会成长向上的活力，这也是公社存在的主要工作任务。同样，无产阶级通过这样的方式来解放社会，可以说，这样的方式从侧面反映出无产阶级反抗统治阶级的信念和力量。马克思在《共产党同盟章程》第7、13、22、25、26条中还指出，全部的代表均可以成为被选举人从而参加选举，代表大会的选拔推举实施的就是一个人一张票的制度安排，确保选举的公平和公正。巴黎公社成立后又提出公开政务，让机关和工作人员定期接受群众的有效监察。马克思、恩格斯的著作对于无产阶级执政政党的党内监督只做了大致阐述，并未搭建起完整深入的体系。我国坚持中国共产党的领导，就要坚持党的宗旨始终是全心全意为人民服务，持续地夯实党的自身体系建造和内部的巡视监督，预先防范和制止贪腐败坏的行为。

2.列宁主义的党内检查督察思想

在苏联，列宁将马克思主义的无产阶级党内监督思想结合本国实际发展情况，形成了比较成熟的检查督察思想。

（1）确立无产阶级政党代表大会的监督地位

列宁提出加大并保持对代表大会的监督力度，通过在较长时间中，每年召开党员代表大会，树立党的公信力和确立代表大会制度的重要地位。特别是从政党党员构成层面反映出强劲的监督力度，提高党员准入门槛，形成规范和严格的党组织纪律准则。列宁认为要借助党员代表大会的选拔推举生成监察委员会，把全会逐渐发展为党的最高代表会议。

（2）深化党内监督及民主建设

高度重视集中制，建立自上而下的监察机制，加大对党员多项权力的约束，扩大党员大会所覆盖的内容，包括周期性提供汇报和分析总结，落实党内工作的透明和公开，开展范围内的自我批评和党内批评，调整任命制度。列宁明确全党实行自下而上的民主选举，提出所有党员拥有平等参与党内事务等权利。

（3）加强监督机关和监察工作流程建设

设立专门岗位的监察部门，在党章中阐述组建监察委员会等内容，列宁提议探讨创建监察委员会，加强了监督机关和监察工作流程建设。列宁反复强调要把马克思的思想理论作为科学“基础”，更要将马克思思想灵活运用到实践当中。列宁的理论与实践，启示中国共产党及时贯彻落实重大决策、及时纠正不良风气。

二、建党以来党内巡视制度的历史发展

中国共产党在每个不同的历史时期都非常看重巡视监督工作，在不同历史阶段都有传承和创新。党内巡视监督制度从建党初期开始，延续历史经验，总结历史教训，结合时代特征，经过不同时期的发展，对于监督体系的完善、路线方针政策的贯彻执行、党的建设和治理等各方面都提供了很多可以借鉴的地方。党内巡视制度经过了萌芽探索、日趋发展、逐步完善等阶段。

（一）党内巡视监督制度的萌芽探索

1.接受共产国际的指导

中国共产党在中共二大召开后申请加入了共产国际。共产国际要求党组织接受其指示和统一领导，并且向党组织派遣专业人才、提供革命经验、多次要求建立巡视制度。中共二大明确了中央执行委员会需定期或不定期派专门人员到各个地方号召聚集召开各种形式的临时会议。在这些临时会议中，中央特派员就是主席。在这样的情况下，被中央派出的专门人员所从事的就是最初的巡视工作。共产国际执委第七次扩大会议于1926年11月特别强调中央与区委要有经常的特派巡行员。在共产国际的推动之下，中国共产党发展成一个有自己章程、纪律、组织体系、地方武装力量的无产阶级政党，领导工农运动、参与北伐战争，与帝国主义、军阀、国民党右派和党内错误思潮展开艰苦斗争。共产国际也对早期中国共产党巡视工作进行指导，覆盖各个方面，对中国共产党建立巡视制度产生了重大影响，设置了监察委员和中央巡视员等。后者代表中央，是自上而下的巡视方式，到各领域、各地方开展工作，直接对中央委员会负责。共产国际于1930年8月告知中共中央，将会安排代表或者巡视员奔赴中国进行实地考察，巩固地方和中央之间的联系，同时明确要求将巡视监督制度作为达成党的统一领导，争取吸纳全部可革命的力量并使其去斗争，帮助指导地方党部的重大安排。

2.形成“特派员”的管控体系和巡视员引领工作

特派员管控体系是党的内部巡视监督体系的最初尝试。“特派员”是在1922年被写入《中国共产党章程》的，其中明确提出特派员担任主席。特派员由中共中央进行直接任命和管理，专门奔赴各地区开展监察、管控工作，被赋予了较大的权力。中共三大明确作出了关于中央执行委员会应当包含九人的决定。九个人中，有四个人专门负责处理地方的事务，有五个人专门负责对接上级。专门负责处理地方事务的四个人的主要工作内容是与当地负责人一同监督管理，且每个星期都要向其上级汇报有关情况。通过《中央执行委员会组织法》后，中央向各地党组织大量派遣“特派员”，安排巡视工作。同时，中国共产党积极安排巡视员到各地指导工作，加强对革命及地方党组织的领导。

3.党内巡视制度的形成

为了强化中央和地方党组织之间的工作联系，在五四运动之后，特派巡行指导员制度被建立起来。“巡行”就是将中共中央的指挥命令传达至各个基层的下级党组织中。1925年，第4届中央执行委员会发布了《组织问题议决案》，要求增加中央委员会专门指导的教员数量，区和地方委员会要派遣人员巡视所属地区党的日常工作。党的内部巡视监督体系在土地革命中正式开始运转。在形势恶化的国内革命战争、爆发多起反革命事件、党处于恶劣环境的1927年，中央要求在全党开展巡视并且推进巡视制度的正规化。党的六大以后，巡视工作走向制度化。1928年修订的巡视条例，规定巡视工作包括任职、职能、时间等，尤其强调各级党委建立专门的巡视机构，设立巡视员。中国共产党历史上的首个巡视文件正式确定，同年正式成立中央审查委员会，这些都充分说明中国共产党已经将党内巡视制度上升为规范的层面。在机构部署这一事项上，1927年设立了北方局、南方局和长江局来提升中央对于不同地区党组织的领导从而“更好地执行党的特殊任务”。在体系架构方面，1927年《最近组织问题的重要任务议决案》明确规定，原则上只有工人或贫农能担任中央和地方各级党组织中的巡视指导员，且提出了各级党组织都要建立起巡视监督制度。巡视监督工作在这个阶段逐步进行，包括巡视员到地方传达指示或开展工作、中央下达对各省份工作的指示要求、地方向巡视员反馈问题、地方在区域中开展巡视实践。

（二）党内巡视监督制度的日趋发展

1.全面确立党内巡视制度

中共中央于1931年5月启动了《中央巡视条例》的再次修订工作，修订后的条例明确了更多具体的规定和要求，包括巡视员是中央考核地方党支部的全权代表，拥有绝对权威，巡视员要深入实际，尽可能地了解各地区的基本情况。巡视制度逐渐法治化、正规化。巡视监督工作的有力展开，在推进革命运动方面发挥了重要作用。中共中央频繁安排巡视员前往地方各级党组织传达党的政策和方针，给予下级组织工作上的支持和指导意见，积极参加武装斗争、群众运动，发展革命力量，为争取革命胜利奠定了群众基础。总结历史经验，将中央、地方、基层的党组织密切联系起来，加强了党组织的建设；在革命年代关键时期，及时有效地提供第一手资料，为上级决策提供重要参考。1931年出台了《中央关于干部问题的决议》，将干部问题作为各级巡视工作人员的重要工作之一，对干部进行长期且有针对性的教育。这一时期的巡视工作经验也启示我们在巡视地区对各部门形成威慑和监督合力；推进巡视全过程各项制度、管理、流程等的规范，提高巡视工作质量，实现全覆盖；合理配置工作人员，提升巡视队伍的各项能力建设。

2.逐渐完善党内巡视制度

抗日战争时期，党内巡视制度越发凸显其重要作用，组织队伍的规范化管理、巡视工作者的职责与任务规定、指挥军事斗争、开展宣传工作、执行各项政策尤其是土地政策都需要巡视制度发挥重要作用。中共中央六届六中全会提出，上级党委需要安排巡视人员去往下级党委，一方面是传达上级党委的方针政策，同时也可以指导和考察地方各级党组织的各项工作情况，并向上级党组织报告。在战争时期，巡视监督体系的有效运转确保了党内部各级组织之间信息的畅通。

新中国成立之后，党组织在全国各地逐步扩大，新的时代对党的纪检监察各项职能提出了新的要求，需要对纪检监察职能作出更新的规定，以更好地满足新的形势需要。1950年，党中央要求：上级纪检委员会指导下级纪检委员会的工作；处理意见与下级出现矛盾时，要通过多方面调查后才能给出决议。《成立党的中央以及地方监察委员会决议（草案）》于1955年审议通过并公布。在党的八大召开后，监察委员会的领导方式也发生了改变，成为党委领导下的职能部门，即由垂直领导转变为双重领导。中共中央八届十中全会颁布的《强化党的监察机关决议》，确定了通过何种方式增强不同地区的监察委员会。

3.党内巡视制度的发展

改革开放后，党内巡视制度从曲折中前进转向正轨发展。中国在实行社会主义市场经济以来快速发展，邓小平认为改革开放某种程度上也会滋生党内腐败，需要严格监督，建设廉政思想。

（1）开始研究巡视制度

邓小平指出，制度是国家其他工作的基础，制度关系到社会工作的稳定，占据国家治理的重要组成部分。党的十二大期间修订的党章新增选举制度的规范，恢复“设立党的纪律检查机关”，规定了各级纪检委员会产生办法、职权等。中共中央提出，巡视制度发展中出现的问题，主要是一些单位或个人将国家法律法规抛于脑后，一心追求私利，这些问题严重影响到了党内的廉洁奉公风气。《关于加强党内监督的相关规范》于1987年制定并实施，其中明确指出，中央和地方各级纪委应当做好监督巡视工作。这规定了各级纪委在党内监督中所起的关键作用，同时也进一步促进了党内巡视制度的完善。

（2）恢复党内巡视制度的作用

1990年，党的十三届六中全会制定并发布了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，其中明确指出在当前改革开放、商品经济充分发展的条件下，各级各地的党组织应当旗帜鲜明地与贪污腐败划清界限，应该更加自发地坚持清廉正直、洁身自好。如果对贪污腐败行为不加以约束，党就有可能造成自我毁灭的结果。为了实现有效巡视监督和管控各个省份或地区党委机关的目标，中共中央派出的巡视监督小组在完成巡视监督工作任务后，就直接向授权机关报告，反馈有关问题。该决定特别强调了党内巡视监督的重要原则。党的十三届六中全会强调更新组织机构和工作流程、修改巡视制度管理权限，对巡视工作作出以下几方面的调整：重新重视巡视工作的意义，规定工作事项和方式。工作范围在原来检查是否有贪污腐败行为和是否严格执行上级工作任务及党风党纪的基础上，检查是否落实民主集中制。扩大巡视范围，加强巡视权力。巡视范围扩大到项目负责人，增加领导人对负责项目的督查要求；加强地方巡视工作，发挥巡视的监督作用，包括是否廉洁执政及监督正在进行的项目。党章明确规定中央纪委要把真实具体的工作情形作为判断根据，对中共中央或是上一级别的单位作出人员方面的支持和协调。巡视地区的各个领导的会议可以让巡视监督的组长加入其中。根据查询到的结果，1996—1998年，中央派出7个巡视组到18个省（自治区、直辖市）和各部委开展工作。从1997年起，历次中央纪委会议都把巡视工作作为重要议题，巡视组数量大幅增加，这意味着党内巡视制度得到充分重视，也有助于巡视工作的开展。2001年，党的十五届六中全会制定并发布了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，该决定明确了中央及地方各级党委机关需要采取一系列举措强化巡视监督，而监督的主要内容就是党委的主要领导。中央纪委从2001年起就严格按照中共中央的要求，牵头强化了党内巡视工作，加强监督检查省级党委负责人。

（三）党内巡视监督制度的逐步完善

1.党的十六大到十八大之间的党内巡视制度演变的特点

首先，巡视监督体系安排已经演变成为一项基础的制度安排。党的十六大报告、十七大报告分别强调要继续强化党内监督，大力推进纪检工作，并努力把巡视工作建设为党内的基础制度。将巡视监督制度放进党章已经说明党内巡视监督成为一项基本的制度安排。其次，着力扩大巡视工作的范围，将范围扩展到军队、金融机构或受政府监管的公司等。最后，加大巡视工作的力度，同时增加工作次数与缩短间隔时间，加大巡视工作人员投入，提升工作效率。党的十六大报告指出，“对党的纪律规范进行有效性改革，并设定相互配套的监督体系”，其后开始的中央纪委工作会议规范了巡视组的巡视工作，提升了巡视工作质量。

2.党的十六大到十八大之间党内巡视制度的发展概况

《关于加强和改进巡视工作的意见》于2003年制定并发布，意见明确要求将党的内部巡视监督纳入年度工作安排。同时，为实现巡视监督工作常态化目标，巡视咨询办公室在各地设立起来，并制定了联席会议制度及其他配套条例和守则等。2003年，中共中央制定并发布《中国共产党党内监督条例（试行）》，这是党中央首次从制度层面，以党内法规的形式对党内巡视制度作出规定。《中国共产党党内监督条例（试行）》对党内巡视的方法、巡视的内容及巡视的任务等作出了细致规定。自此，巡视监督制度成为党内监督制度的重要内容之一。2004年，中共中央制定《关于巡视工作的暂行规定》，进一步对巡视的范围进行了扩大，涵盖了全国所有省份和生产建设兵团的党委，121个巡视机构在全国各地建立起来。党的十七大在《中国共产党章程》中增加了“组织制度”方面的补充，同时提出了对中央到各级地方党委机关贯彻监督巡视工作方面的要求。2009年发布的《中国共产党巡视工作条例》中设立了中央巡视工作领导小组，这从制度层面明确了党内巡视制度在反腐败斗争中的重要作用，中央组织部巡视组和中央纪委巡视组合并组成中央巡视组，而之前的巡视办公室则由中央巡视工作领导小组办公室取而代之。同时，巡视工作的制度体系日趋完善，中央巡视工作领导小组及其办公室的工作细则和要求逐渐明确。中央巡视工作领导小组的成立，标志着巡视制度逐步走向成熟。

3.党的十六大到十八大之间党内巡视制度发挥的作用

党内巡视制度从党成立开始就在革命和建设事业中发挥着非常重要的作用。党内巡视制度的历史经验与教训是继续推进党内巡视制度深化的重要指南。党的内部巡视监督体系对于维护党中央集中统一领导、推进大政方针落地具有重要作用；党内巡视制度深化发展，也需党中央集中统一领导和高度重视。党内巡视制度能够发现和清除贪腐问题，提高党的执政能力。党内巡视制度在各个方面实现了在发展中进步和创新。这个阶段的巡视制度，在宏观上，《中国共产党章程》使党内巡视制度成为党内法规；微观上，出台《中国共产党巡视工作条例》，对巡视机构人员、内容、权限、程序及纪律等方面加以明确，强调巡视工作的主要任务是加强党员干部监督。

三、新时代党内巡视监督制度创新发展的主要内容

在新时代，中国共产党领导全国各族人民继续推进社会主义现代化建设，特别强调推进新时代党的建设，新时代党内巡视制度正是党的建设的重要途径。从党的十八大开始，与贪污腐败的斗争形势日趋复杂，党风廉洁从政建设也越来越重要，党中央以防治腐败为根本出发点，坚定不移地坚持党要管党、从严治党，将党内巡视制度提升到全面从严治党的新高度，党中央发布了对于巡视制度的新要求。党的十八大以后，党中央在理论、实践各方面不断创新和深化党内巡视制度。新时代中国共产党巡视制度实现了更加常态化和制度化，尤其反映在专项巡视和巡视“回头看”上。

（一）新时代党内巡视制度的创造性发展的几个阶段

新时代党内巡视制度的创造性发展经历了形成、制度架构和确立几个阶段。首先是探索阶段。党的内部巡视监督制度体系在党的十八大之后已经成为一项党内监督的基本制度。其次是架构阶段。2017年，颁布《巡视条例修正指示》，是修改范围最广泛的一次修订，是新时代党内巡视思想的创新性发展。最后是确立阶段。一方面将习近平总书记的重要指示精神作为巡视工作实践的理论基础；另一方面是将新时代党内巡视制度相关的思想作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要补充，在党的十九大之后写入《中国共产党章程》。

（二）新时代党内巡视制度的运行职能

新时代党内巡视制度对于推进全面从严治党作用重大。2013年和2017年，中央分别发布巡视工作规划，确定每一时期巡视工作的任务和重心，说明巡视工作实现常规化。党内巡视制度成为反腐利剑，查处了不少干部、地区团伙腐败重大案件。《中央巡视工作规划（2018—2022年）》指出，巡视工作要聚焦全面从严治党，着力解决人民群众切身体会的腐败问题，时刻关注人民群众，工作的重心围绕人民群众，坚决杜绝脱贫过程中的消极行为，依法取缔隐藏在黑恶势力中的腐败，处理落实惠民过程中的腐败，着力解决人民群众最关心的问题。搭建形成全方位监督机制，新时代党内巡视制度以发现干部违法乱纪为核心，全方位监督，杜绝损害党、国家和人民群众利益的行为，支撑起新时代中国特色社会主义事业。在中国特色社会主义事业发展过程中，党员干部占据主体地位，增强党的自身建设，严格执行党的纪律，意义重大。

（三）新时代党内巡视制度的创造性发展和现实审视

1.提高巡视工作政治站位，巩固党的执政地位

在新时代，党中央不断完善巡视制度。首先，坚决维护党中央的集中统一领导。在巡视监督任务安排中，特别需要看被巡视的党组织及其干部是否具有政治意识，坚决维护党中央集中统一领导；是否增进干部的“四个意识”，全心全意为人民服务；党组织及其干部是否具有政治敏锐性和警觉性。特别注意基层党组织落实党的方针、政策的情况，与党中央时刻保持一致，增强党的权威性。其次，强调从严治党和制度建党，严格遵循政治纪律和政治规矩的要求。习近平总书记提出巡视监督来源于《中国共产党章程》，其目的是巩固党的内部力量，提升党的工作影响力，同时也确保党内的纪律严正明晰，提高党内纪律执行力。坚持党的路线方针政策，落实中央决策部署。党内巡视是政治巡视，巡视必须站在政治性与全局性的高度，围绕“四个意识”巡视。通过查问题，调查是否存在不遵守纪律的行为，将问题反馈给中央，督促全面整改，从而达到从上到下都能按要求贯彻落实决策部署的效果。推进党的干部廉政建设。进入新时代以来，中国共产党面临着“四大危险”和“四大考验”，巡视制度仍需在反腐败高压中运行。因此，巡视监督的重要内容之一就是巡察领导干部是否廉洁勤政，在其任职范围内是否落实反腐倡廉工作，是否督促干部切实履责，是否正确处理权利与个人利益之间的关系，是否违规参与市场经济行为，并谋取不正当的利益，是否存在违规提拔。加强干部监督和管理。新时代党内巡视工作的重要内容之一就是找出人事选用、管理、干部提拔方面存在的问题。

2.创新制度和优化巡视顶层设计

党的十八大以后，中央两次修订巡视条例，党的十九大单列明确巡视巡察规定。对多轮巡视实践经验提取、概括后，从基本原则、机构的设置、工作人员的配备、范围和内容的确定、工作方式和纪律责任等方面作出具体的规定。纪委的工作职责是监督责任。党委在加强党风廉政建设和反对贪污腐败斗争工作中承担第一主体责任。在《中国共产党巡视工作条例》中，中央巡视工作领导小组的巡视工作由“巡视指导”更改为“巡视领导”，表明党中央肩负起反腐败的第一责任，中央和地方巡视组更是直接的领导关系。在党的十八大以前，同级机关权力不足，不能做到有效监督管理；党的十八届三中全会后，调整增强了上级纪委的监察力量，加强了同级之间的互相监督。

3.形成更多的巡视主客体

巡视工作领导小组、办公室、巡视组构成了巡视的主体。《中国共产党巡视工作条例》明确规定，中央及各省、自治区、直辖市成立巡视工作领导小组。党的十八大以后，巡视工作领导小组的组长由同级的纪委书记担任，组织部部长担任副组长。巡视工作领导小组办公室是下设的日常办事机构，其主要工作是执行上级的决策命令，落实有关决策部署。2013年制定并发布的《关于进一步加强和改进巡视工作的意见》提出，要建立巡视组长库，“一次一授权”“三个不固定”，这使巡视组更超脱于人情因素。一方面，在选拔、组建体系上创新，工作流程上规范。党的十八大以后，每次都重新选拔组长，每次选取时随机选择，既在某种程度上给予工作人员鼓励和积极性，又在一定程度上切断了巡视与被巡视双方可能的联系，减少人情干扰，确保公平性与权威性，也提高了巡视质量和实效性。另一方面，创新激励和惩罚机制。党的十八大以后，中央纪委不断召开会议，通过奖罚分明提升巡视工作人员的积极性。巡视客体主要指被巡视的对象及范围。巡视客体方面的创新主要是被巡视的对象无禁区、巡视对象全覆盖，包括中央领导部门、各级政府组织、国有事业单位和军事机关在内的单位都可被巡视。

4.创新巡视方式方法

党的十九大召开后，中央更加重视巡视监督工作的开展，通过创新工作方式和方法，有效地发挥出巡视的作用。首先是任务创新，回归纪检监察的主业，减少不相关检查。其次是方法创新。一是为了防止利益关系影响公正和保护巡视人员，中央巡视组实行“三个不固定”，即巡视组长、巡视对象、巡视组长与巡视对象之间的关系不固定，根据实际情况进行变动。二是增加巡视监督“回头看”的环节。2013年，习近平总书记首次提出巡视“回头看”设想。回访就是巡视“回头看”、再巡视。2014年，习近平总书记强调，要在巡视工作中充分发挥“回头看”的作用，对被巡视对象随机进行“回头看”，充分发挥巡视监督工作的震慑力。三是结合常规与专项巡视，结合明查和暗访，系统全面与重点突破相结合。四是进行“机动式”巡视，即随机巡视、出其不意，让被巡视对象措手不及，不能给被巡视对象准备的时间。直接带着问题去巡视，在规定纪律基础上，通过略去细节抓主要的方法，提升巡视的效率和效果，扮演“流动哨”的角色，挖掘出“灯下黑”。五是探索“一拖N”的巡视方式。“一拖N”是一个巡视工作小组对应多个巡视对象的措施，缩短时间间隔，有效利用资源，提升巡视效率。

四、新时代巡视制度的完善路径与建议

（一）新时代巡视制度存在的问题

1.巡视工作方法不规范

巡视工作要坚持严肃、公正、客观的原则。在新时代，巡视范围更广、力度更大，取得了良好成效，但也存在一些需要完善的地方。首先，针对性不足，问题线索要进一步细化。巡视实践中存在对部分错综复杂的问题敷衍了事，梳理不细致，助长了被巡视对象和其他党员干部的侥幸心理。调查问卷等设计的问题过于程式化，走访调查常常只有好话没有批评，导致巡视工作成效不够好。其次，超越权限巡察，混淆查问题和审查执行的界限。这种现象导致被巡视对象的生活与工作受到影响。再次，灵活性和适应性不足。职责定位不够明确和巡视内容过于宽泛，不具有灵活性。贪腐分子在作案方法上日趋更新和智能，过多依赖传统、单一和老式的做法，不能适应环境的快速变化。最后，科学性不足，工作方法运用不恰当。部分巡视员了解线索期间泄密，暴露了调查意图，影响了巡视效果。巡视结果的汇总反馈链条阻塞，结果反馈不及时。

2.巡视成果运用不足

应用巡视成果包括成果的反馈、处理、落实以及巩固等一系列的连贯步骤。巡视意见既有整体组织和局部人员的问题，也有长远和可以立马解决的问题，存在着许多亟待解决的巡视整改落实不到位、对责任主体缺少追究的情况。例如，不进行整改并消极对待，部分组织施压给下一级力图转移责任，对巡视组查处本地区违法乱纪指示要求不落实到位，导致巡视报告已经出具，但没有取得明显整改效果。不真正整改，大搞“面子工程”和形式主义。目前尚无关于巡视整改的制度要求，客观上影响了巡视问题整改。缺少有力的巡视整改的监督约束措施。

3.巡视制度进基层不够

基层贪腐直接涉及人民群众的根本利益，但目前缺少对基层巡视制度的顶层设计。党的十八大以后，中央明确要求，努力形成“上下联动、全国一盘棋”的巡视工作网络格局。基层在开展巡视工作时，大都直接套用巡视工作条例，缺少结合地方实际的规划。由于基层现实情况更可能出现本地人、熟人互相监督的情况，且缺少专业人员，导致基层巡视力度不足，因此要提高基层巡视的领导力度及重视程度；部分地区在问题发现、工作力度方面非常不足，因此要大力拓展基层巡察监督的覆盖面。

4.巡视制度建设不完善

当前党内巡视规章制度尚待完善，精细程度仍需加强。一是制度建设不完善。《中国共产党巡视工作条例》的实践操作性不够，即针对性、具体性不强，既增加了实践操作难度，又存在了很大的弹性空间。二是配套体制不够完善。党内巡视制度尚无实施细则和具体实施办法，现有配套法规约束性不强等导致了强制力较弱，不利于具体开展和有效开展巡视工作。具体反映在：其一，奖励与保障机制缺乏。对于检举揭发的知情者没有实施很好的保护，使得个人访谈时不能获得准确和完整的信息；也缺少激励措施来促进揭发严重违纪行为的积极性；巡视工作人员会出现酬劳与权责不匹配的情况。其二，惩罚机制缺乏。当前我国巡视工作条例没有规定惩罚程序和具体实施内容，需要完善相关机制，做到有错必受罚、有权必担责。其三，沟通协调机制缺乏。在巡视过程中，良好的沟通机制有利于不同部门工作人员及时沟通。这需要健全信息通报制度，明确加强各部门与巡视领导小组的协调机制，建立高效高质的资源共享网络。

（二）完善新时代党内巡视制度的建议

1.将党内巡视制度与党的其他内部监督制度协同

巡视制度是党的内部监督制度体系中的一种。在党的内部监督体系中，其他监督制度如“信访处理”“询问”“质询”等，都能和巡视制度进行协同，共同发挥作用。应尽可能将党的其他内部监督制度与巡视制度配合使用，以便更好地发挥出巡视工作的作用。

2.发挥从下到上监督的重要优势

巡视制度是一种从上到下的监督，即由上级党组织成立专门的巡视监督机构和团队对下级党组织及成员进行巡察监督。自上而下的监督体系有其局限性，如在人力资源、时间长短、地理位置等因素的作用下，自上而下监督所了解到的情况并不一定全面、真实、可靠。因此，应发挥从下到上监督的重要优势，拓展获取信息的渠道，同时发动人民群众的监督积极性，在下级党组织和群众中获取有价值的线索。同时，从下到上的监督有助于深入基层，走进群众，更好地聆听基层心声。

3.提升巡视监督工作公信力

对于被巡视对象来说，巡视监督是一种有压力的震慑。充分发挥巡视监督工作的作用，需要广大人民群众的支持和参与。然而，在具体的工作中，存在被巡视对象和人民群众轻视巡视工作的现象，从而造成巡视工作人员、被巡视对象及人民群众之间配合不佳，被巡视对象和人民群众对巡视工作刻意敷衍的结果。因此，为了充分发挥巡视工作的重要作用，应着重提升巡视监督工作的公信力，这样才能让被巡视对象和人民群众重视巡视工作，支持和配合巡视工作的开展。在这方面，应充分利用新闻媒体的影响和作用。在互联网发展迅速的今天，媒体监督展现出了其传播快、效率高的特点，从而被称为“第四权力”。充分利用媒体的力量，可以更好地发挥党内巡视监督的作用。

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