第二编　财政机关

第一章　概论

在近世行政法上，所谓财务行政者，系管理国家收支，及国有财产的行政事务，所谓财务官厅者，系司掌财务行政，兼行使财政权的国家机关，政治以财政为枢纽所有财政机关，事务极为繁杂，地位非常重要，欲完成其职责，必须具备三种要素。第一所有财政机关，必有统一的组织，与阶级连锁的关系，才能够实行积极监督的职务，使中央集权的制度，得以实现。第二须有支配政治的权力，足以控制政务长官，才能够将全部经费，审定核减，不至发生妄自膨胀的弊害。第三须财政当局的责任，异常分明，所有款项收支，与审核检查，均责有攸归，不容稍有推诿，才能够使财政秩序井然，不至于纷乱。欧洲各文明国家的财政整理，都是如此。

我国历来政治组织，系采用地方分权主义，自元朝侵入，版图庞大，难以施行划一的政治，更为增大地方官的权力，明清因之，莫之能废，遂驯致极端的地方分权制度，所谓中央政府能够实行其政治权力，不过于政府所在地的地方而止，号称统一国家，有名无实。其设官分职的意义，非以负责做事，实以互相箝制，使不至私养权势，故中央官厅与地方官厅，立于对等的地位，都是直隶于国家元首，其间无何等统属关系，而图实现极端的独裁政治。民国以来，各省武人，专政跋扈，对于中央政府，更为藐视，几成为独立的状态。一切政治组织，名义上，虽略为修改，而在实际上，仍是蹈袭明清制度。其财政组织，及财政权的作用，就是根源于这种政治组织而来，所有上下财政机关，没有统属连锁的关系，复没有统一权力的运用，且没有责任明白的划分规定，实为财政紊乱的根本原因。

在前清时代，中央财政最高机关，为度支部，地方财政最高机关，为布政使司，而布政使的统属关系，非直隶于度支部，乃统属于督抚，督抚与度支部，互相对立，没有何等统属关系，故度支部对于布政使的财政监督权，仅为官制上的空文，而无指挥的实力。各地方的财政权，更为分裂，所有财政机关，非独委任布政使管理，如盐务关税等，为特设财政官厅，多系督抚兼任，或直接隶属督抚，而布政使对于这种官厅，也没有指挥监督的实权，与度支部对于布政使一样。中央各官厅，需要经费，并不须征求度支部同意，可以直接上奏皇帝，经其裁可后，可以直接由于该官厅命令各地方送银，而度支部无权过问。关于岁出入额及科目等，都在大清会典上固定，不能伴于经费膨胀，而增加收入，中央政府如应于时势，有新兴政务，要筹经费时，只就于某事件拟定办法，经皇帝裁可，命令各省分摊，名为派定，而被分摊的省份，鉴于地方财政状况，承诺每年应纳银两若干，名为认筹，若地方对于中央所派定的款项数目，而不肯认筹时，度支部也无可如何。其派定并不指定财源，增税或新征，都是任各地方自行斟酌。而其已认筹的款项，非可按时送来，须经数回的督促，始行纳解，名为延拖。中央财政权的薄弱，可以想见。县知事负专司化育人民的责任，并非财政机关，非地方财政长官可以直接免任的官吏，乃居财务行政极重要的位置，握租税征收的全权。其所征收的款项，惟照定额输解，大部分残额，都归其自由使用。而征收期限及银钱的换算率，可以任意决定，故其财政权限，极为广大。不肖官吏，往往利用这种权力，巧立名目，实行苛敛。就是缴纳上级官厅的定额，每借灾变为口实，以图减少。至于管内行政费，则吝不支出，如道路的修筑，教育的振兴，土木警察的施设，毫不顾及。且其实际征收权，假手于钱粮书吏，这种书吏，并非正式官吏，系一种附随于上下官厅的寄生物，不负职务上的责任，既无责任，故敢于作恶，擅行苛征，为其常事。是不惟国家财政权的倒置，而且为政治腐败的根源。各省经费，以各省自办为原则，如有经济贫乏的省份，收支不能相抵时，中央没有何等补助，惟令财源丰富的地方接济，名为协饷。国家收支与地方收支，不为区别，所有分配地方的款项，皆不外国家经费。全国款项，既为混合收支，复无确定权限，则所谓预算制度，责任支出，都无从说起，财政纷乱的祸根，实胚胎于此。

民国以来的财政机关，在官制上，中央有财政部，总辖全国财政事务，各省设财政厅，使直隶于中央财政部，管理省内一切财务行政。自表面上观察，财政部为全国财政最高机关，财政厅为一省财政最高机关，其职权似无所不及。但实际上，地方最高级长官为省长，系依于大总统委任，有全省财政的监督权，而省长非直隶于财政部，无服从财政部命令的职责，省长之上，又有拥兵的督军，掌握地方统治的实权，与前清总督一样，省内一切财政，由其势力左右，而督军与财政部，更无何等统属关系。故财政部又怎么能够行使中央财政权。就是在中央的财政，也不能统一行使，中央各部，都是自由收入，自由支出，与财政部没有关系。关于关税，有税务处，关于盐税，有盐务署，关于烟酒税，有烟酒事务所，为中央特设财政机关，专管特殊财务行政，名义上虽规定为财政部的直属官厅，受财政总长的监督，其实关税属于税务司全权，盐税为稽核总所管理，而财政部不得直接干涉，各省分设此项机关，而财政厅更无权过问。是名为财政最高机关，而关于管辖内的全部财政，究竟收入几何，支出几何，不能审查知悉。

国民政府成立以来，制度更新，基于五权宪法，组织五院制，国民政府为中央行政最高机关，其下设立五院，而财政部不过为行政院内的一部局，更无权力支配全国财政。地方政府，改为委员制，地方行政最高机关，为省政府，财政厅长为省政府内委员之一，受省政府的指挥监督，掌理全省财政事务，废除从前直辖于财政部的制度。故从政府组织系统上观察，财政部对于各地方财政机关，实不能据何种手续以施行监督，则所谓中央财政部，就是在名义上，也不过管理中央政府所在地的财政而止。于是又制定国民政府财政部监督地方财政条例。财政部有审核各地方财政机关的预算，及新设税目，增加支出，与募集公债的权限。但各省财政厅，与中央财政部，既无阶级统属的关系，其所谓审核的权限，实等于具文。号称革命政府，而关于重要问题的财政组织，仅为名目上的更改，而实际内容，毫未变动，则其所谓革命者，宁非异事。负财政上责任的，既是一人，而握财政上实权的又是一人，则所谓财政责任问题，究归谁人负担，名实既不相符，无异无人负担，这种责任问题，在各国为政府全般进退的大问题，而在我国不过仅为一政治上的名词而已，致使财政弄到今日乱七八糟的现象，无怪其然。国民政府于民国十七年公布县组织法，一县设立县政府，置县长一人，由省政府任命，综理县政，其下设公安、财务、建设、教育四局，各局长由省政府主管各厅任命，而县内所有征收、管理、输解的财务行政，归财政局长负责，不经县长之手，使县长专从事于化育职务。如这种制度实行，则县知事从前所谓肥缺瘠缺的名义，当然可以取消，以征收机关与经费机关，分而为二，不使混合，而从前利用定额解送上司并努力其余以肥私囊的弊害，也当然可以废除，是为澄清吏治整理下级地方财政的初步办法。但是财政局长的任用权，虽归于省政府财政厅长，而尚立于县长监督之下，非完全独立的机关，必不能够完全实行其职权，故不是根本整理的制度。今须将财政组织，全般改造，使一切财政机关，为极有系统与责任分明的组织，并使中央与地方的财政最高机关，居政治优越的地位，足以控制政务长官，而行使其职权，然后财政根本上的整理，才有希望。