第四章　中国财政穷乏的原因及其结果

中国地大物博，于人类生活所必需的天然资财，极为丰富，反落伍于挽近世界的进运，受外力种种压迫，国际地位，次第低落，这是甚么道理。考其真相，则政府财政穷乏，使各种经济建设，无法进行，实为极大有力的原因，满清在嘉庆以前，收支尚属相抵，且常有赢余，故号称强盛。自道光年间，有鸦片战争，与英订立南京条约，遂遗财政上以重大的祸根。其后加以清日战争，及义和团事变，而财政上更受痛烈的打击，于是国用乃陷于困难。民国承前清困难之后，如能贯彻革命主义，上下觉悟，一致努力于善后策略，刷新政治，改革财政，则过去的束缚与打击，不特早已免除，且国势将烝烝日上，与列强齐伍。不料革命不彻底，竟养成军阀政治，十余年间，徒为私欲的斗争，不惟毫无建设，且专从事于破坏工作。虽有各种法令制度，与文明国家一样，而实际上都等于具文。国用不足，妄兴内外债，借款途绝，乃相率而搾取民财，致使财政不仅如前清困难而止，更为紊乱破灭，不可收拾。是酿成今日财政状况，非一朝一夕之故，其所由来者久矣。欲明白财政事实，非把财政原因研究，不能暸然，兹将前清与民国财政，共分为六大时期以说明之。

前清自康熙雍正以至乾隆嘉庆年间为第一期，所谓财政富裕时期。当时政府鉴于中国过去事实，因课税的轻重，以定君主的仁暴，而卜国运的兴亡，税重则为暴君，暴君必亡其国，历代以来，昭昭不爽，故为收揽民心起见，惟在轻减赋税，一切租税，不惟仍旧不敢增征，而明末所加苛捐，概行免除。其财政政策有三：

一、严禁聚敛，以宽恤民力，奖励垦植，以富庶民生，为其涵养财源的施设。

二、严行杜绝官吏中饱，使所有税收，能够涓滴归公，为其整理财务行政的办法。

三、废除冗员，并节约行政费，与皇室费，为其紧缩国用的急务。

故当其时，竟造成财政强固的基础，收入日益增加，在消极方面，虽田赋免征四次，在积极方面，虽加有救济灾民、兴筑河堤与扩张军备的经费，而国库盈余，每年竟达八百万两以上。

自嘉庆末年，经道光咸丰以至同治年间，为第二期，所谓财政缺乏时期。嘉庆末年，有红苗教匪等的变乱，因而军费膨胀，其后加以鸦片与英法联军两次战争，赔偿金至四千万两，而国用遂渐告缺乏。这个时候，有四种事件，影响以后财政甚巨。第一从前为闭关自守时代，对外贸易，极为简单，且受严格的制限，输出入货物，尚能相抵。到了道光初年，鸦片输入，渐次盛大，现银海外流出，每年竟超过三千万两的巨额，不惟对外贸易，顿失均衡，而社会经济，以及风俗道德，都受莫大的影响。因之地方解款停顿，各项租税滞纳，并时有逃税情形，皆为前代所未闻。第二从前中国国威，伸张于外，国际地位甚高，列强常有畏避的趋势，不意道光二十年，鸦片战争，竟遭惨败，遂使外力侵略，如巨涛汹浪，澎湃而来，道光二十二年英国强制中国订立南京条约，夺取香港，为对中国贸易的根据地，并开放广东厦门福州宁波上海为通商五港，得以控制中国南部经济的咽喉。道光二十三年，在中英通商章程内，规定海关税率，无论输出入货物，皆为五分，是为海关丧失自主，于经济上财政上留下莫大的祸根。在经济上，因海关税率，既受条约束缚，而国中所有幼稚工业，遂不能够用海关政策保护，使其长成，徒受先进国的货物打击，无以自存，对外贸易，永远不能振兴。在财政上，近来各国支出膨胀，多恃海关增征，以为填补。今我国既受条约限制，不能自由加增，遂使财政当局，对于收入不足，除借款支持外，别无方法。第三现今为国际黄金时代，债权国多为强国，债务国多为弱国，如埃及等国，竟以债务灭亡，中国若无巨大的外债，列强决无由压迫至此，不意鸦片战争结果，赔偿金有二千万两，英法联军侵入结果，赔偿金又二千万两，加以洪杨革命，军费激增，政府无以为计，惟恃借债，遂开以后政府仰给外债生活的端绪。外债日益加多，而列强对于中国的利权侵略日益厉害，我国积弱不振的根本原因，就是在此。第四现代为国际经济战争剧烈时代，惟以团结国内经济力，才能抵抗外力侵略。德国联邦初起，即组织全国经济同盟，废除国内各种关税，故其经济力日益强大，得与英法先进国抗衡。美国独立后，也是如此。我国当时因有洪杨革命，政府经费，膨胀极大，为救一时困乏计。创办厘金制度，对于内地货物流通，设立关卡，抽收厘金。当初税率甚轻，不过百分之一，各地关卡，亦极稀少。其后政府日益穷乏，变本加厉，处处设关，节节设卡，税率各地方有加无已，甚至有数倍或数十倍者。加以征税官吏，留难勒索的弊害，层见叠出。因之商业衰颓，土货昂贵，致使洋货充斥于全国市场，而制国民经济的死命。

自道光末年经光绪以至宣统退位为第三期，所谓财政困难时期。洪杨革命平定以后，各种收入，如海关税、盐税、厘金以及鸦片税等，年年自然增加，财政上尚有剩余，得以偿还外债，截至清日战争前，残存外债，仅有德债二十四万镑。清日战败的结果，除增加多额军费外，其赔偿金并辽东归还报酬金，合计二亿三千万两，这种巨额经费，国内无以设法，不得不仰给外债，故自光绪二十年至二十四年，所借外债金额，共达五千四百四十五万五千镑，每年应偿还的本利金，有二千五百余万两，当时岁入不过八千八百余万两，而岁出乃在一亿两以上，是为中国财政上最初最大的打击。光绪二十六年，复有义和团的事变，列国赔偿金，共六千七百五十万镑，外债总额，遂达一亿二千二百万镑，每年应偿还的本利金，合计有三千二百六十万两，加以银价下落，金货计算，偿还损失甚大。当时海关收入，年约二千二百余万两，概充外债偿还，尚嫌不足，于是举岁入一半，如盐税、厘金、常关税等的大部分，都作为外债偿还的资金，是为中国财政上第二次最大的打击。岁入不足额，更为增大，竟达三千六百万两，遂建筑财政紊乱的基础。这个时候，有两种可以注意的事件，鸦片战争，虽表示中国的积弱，然因在东京地方兵士善战的结果，列强以为中国尚有难侮的实力。自清日战后，以无名弱小的日本，而牛大的中国，与之连战连败，竟至屈辱为城下之盟，于是惊愕世界的视听，目中国为东方老大病夫，西力东渐，遂转向于武断政策，而诱启列强猛烈的利权争夺。租借的创设，势力范围的划定，都在此时发生。然另一方面有义和团的事变，为中国农民激烈的排外运动，同时复有士大夫的利权回收热，奔走呼号，普及全国，都是利权争夺的一种反响。于是列强知中国人心，尚未尽死，有不可侮的潜势力，乃又抛弃炮舰主义，而转为经济侵略。依于银行政策与铁道政策两种，以征服中国，并由竞争的态度，而变为妥协的形式，组织外国银行团，包办中国借款，而合以谋我矣。

自民国元年至五年，袁世凯死后，为第四期，所谓财政紊乱时期。清末财政，虽极困难，然除铁道借款外，还没有所谓政治借款，政府对于财政，尚努力于收支适合，外债偿还，未曾延期，故国家信用，尚能维持。民国革命，发生于地方，各省纷起独立，一切解款，都为停止，中央政府，既无收入，而军政费更为膨胀，要偿还的内外债复甚巨，政府仓皇无计。南北和议告成后，于民国二年四月，遂成立二千五百万镑的善后大借款，合以瑞记第一第二借款、华比借款等七百余万镑，与元年六厘内国公债二亿元，都为应急借款，概行开销于军政各费，归于云消冰散，于国计民生，毫无益处。袁世凯起初尚想把财政弄好，实行中央集权的政策，元年末，划分国税与地方税，设立国税厅，中央财政，由中央政府直接征收，欲以杜绝地方借口抑留，而扩大中央政府的财政权力。但因各地方为革命政府，势力强大，不能完全达到目的。二次革命镇定后，至民国三年，复活前清解款制度，与新设专款制度，同时并行。由二年至四年，袁世凯的威望渐增，各省军民长官，对于中央命令，不敢违抗，解款也不敢截留，财政统一，渐有希望，岁计不足，亦属轻微。其后因帝制梦想，为收揽人心计，一切财政设施，渐入乱脉，借款滥用，遂陷于不可收拾的紊乱。以后中央政府，乃以借款生活为常态，其内外债除国民政府的不计外，积有二十六亿以上，外力压迫，至丧失国家财政权的独立，都是在这个时候。

自袁世凯死后，于民国六年起，至十二年止，为第五期，所谓财政紊乱普遍时期。袁死之后，中央威信，更为堕落，各地方都成为群雄割据的状态。当此时期，正欧战发生，中国因有参战的缘故，庚子赔款偿还，得以五个年间延期，德奥债务五千万元，得以停止支付，加以盐税关税，自然增加，金价下落，对外贸易，输出超过，财政上、经济上，都呈一极活泼的现象。而来意外的帮助，实为中国整理财政绝好的机会。乃军阀政府，毫无天良，不顾国计民生，仍无限制的扩张军备，国用不足，以借款维持命脉，举所有能为担保的东西，尽量抵押，以弥缝于一时。民国七年末，各国协议，不再应中国的政治借款，乃以短期公债国库证券等，乱兴内债。其国中大小军阀，各以其势力把持财政权，互相争夺，甚至一旅团，也在其驻地获取税收以自给。各地军费，日益增加，而内务、实业、教育等政费，多为流用，概行拖欠。各地方省有财产，莫不尽量抵押，或发卖，借以充军政经常费，中央解款与专款，都为截留，而铁道收入，据为私有，这种财政紊乱情形，蔓延全国。

自民国十二年，以迄于今，为第六期所谓财政破灭时期。到了民国十二年，中央财产与地方财产，抵卖殆尽，不特外债途绝，而短期内债，利息无论如何提高，也没有应募者。于是政府无以为计，其惟一的生活，专在搾取民财，其方法有六。一为增加税率，预征田粮，尤其是盐斤加价，最为普遍，盐为日用必需品，无论何人，食量相等，增收方法，又极便利，故各省有加无已，甚至有加至八九重者。二为铸造补助货币，以收余利，品质愈出愈劣，价格愈造愈低，民间拒绝收受，则强制使用，而铜元余利较大，故各省更竞相铸造，下层阶级生活，都是尚以铜钱为本位，生计上受其剥削，更为厉害。三为乱发纸币，北平政府，穷极无聊，惟向中交两行强受公债，并为无限制的借款，两行无力应付，只有增发纸币，以致准备金空虚，价格低落，至四成以下。各省则有张宗昌的山东银行，张敬尧的湖南银行，其纸币应军需多少，尽量发行，使其价格低落，不值一文。他如发行军用票，国库券，并强制公债，都与纸币乱发，同一结果，受其害者，惟在使用票币的人民。四为发行彩票，借一慈善，或公共事业的名义，设立彩票局，令商人包办，或商人开设彩票局，而政府抽收税金，如卢永祥之在浙江，齐燮元之在江苏，行之最久。五为公卖鸦片，是军阀的特别收入，不在正项开支，公卖余利最大，除养给个人军队外，概饱私囊，遗毒人民，此为最烈。现在中央财政部的禁烟收入，就是这种税收，但恐中外舆论非难，而隐其名曰特货，不敢彰明较著公卖，而美其名曰特税清理处，变强盗为窃贼，人民受害，也是一样。六为公开赌博，令商人先行交款包办，创设于广东福建，其后蔓延各省，只要有款可筹，即牺牲法律风教，都所不惜。是我国军阀，不问南北，无分新旧，其财政政策，如出一辙。这种财政情形，影响所及，其祸害不可胜数。今试略述于下。

第一为货币混乱。货币的职务，在于测定货物的价格。因此本位货币，他自身应该有完全的实价，其实价必定与货币的表面价格相等。就是定位货币即辅助货币（我国至今银铜互用，其中并无一定比率，所以铜对于银在理论上并不能说是辅助货币），他的实价，虽然低些，然而数量是极有限。二者都不能拿来做赚钱的手段，于其中贪取余利。然而我国的军阀，却要以此为筹款不二法门，铜元余利大，铸造更多，计算全国银元本位货币，有四五种，银辅币有十余种，铜辅币有三十余种，品质良恶不齐，价格各有差异，随需要供给，涨落无定，实非货币，而为货物。钱商借以渔利，价格时有高低，扰乱金融市场，并使人民日常生计，不能安定。纸币为通货代表，发行权，尤应统一。我国纸币，芜杂更甚，各地方银行，莫不有纸币发行权，故全国纸币，不下百余种。就是一个银行的分行，因开设地点不同，也不能彼此流通，使用价格，时有上下，如各处的申钞汉钞等，每日市价不同，加以政府人员与奸商操纵，纸币遂为市场投机的最大商品，因以造成金融市场时常发生恐慌，并影响政府财政，更加混乱。

第二为金融枯竭。财政与金融，本有息息相通的关系，如政府财政浪费，于市面游金多吸收一分，则生产资本，遂缺乏一分，而社会事业，也遂缩小一分，故财政常有压迫金融的趋势。文明各国，财政与金融，不混合为一，必分开明白，就是国家的中央银行，多合商股组织，使与财政机关，立于独立的地位。政府借款利息，必较市场稍低，以免金融受财政上的影响。而我国财政困难，多侵入金融范围，中央以中交两行为其外库，各地方以省银行为其外库，予取予求，莫敢或违，没有一定的限制，外债途绝，则强制其借款，公债无人应募，则强制其承受，银行在其势力之下，无法拒绝，不得已，初以放款资金应命，放款既竭，继以准备金缴纳，准备金空虚，终以增发纸币搪塞，及纸币价格低落，政府再以低价纸币，兑换现金，借以维持生命。且借款与公债利息，比较市场利率为高，并低价发售。故社会游金，吸收殆尽，而其所吸收现金，又不是仍散布金融市面，非饱私囊以存于外国银行，则向外商，购买军火，付之一炬，社会金融，日益枯竭，自不待言。

第三为交通破坏。各国交通机关收入列于特别会计，专作为交通事业的维持费与扩张费。而我国交通部的特别会计，徒有其名，各铁道收入，多流用于军政费，军阀于其势力下的铁道，视为私有物，霸占车辆，借口运输军实，其实载送商品，以图私利。从而营业收入，为之激减，在奉直战争的时候，有一美国顾问，计算其时间，共十六个月，北方诸铁道，受战事影响的损失，共达七亿九千万元，竟超过全国的铁道建设费，真堪惊骇，其余可以类推。各地方战事勃发，省有公共汽车，概为军事征发，不能运输商品，电报电话，均为军人占有使用，商业通信，压落在后。商人轮船，多被扣留，运输军队，且一经征用，常据为私有，就是战事停止，也不发还，或进贿若干才得原物领归。这种破坏交通的行为，公私财产的损失，实不可胜计。

第四为商业停顿。商人在运输货物的时候，则受厘金各关卡的留难勒索，及其到达之后，又有入市捐落地税种种名目。税捐以外，复向其强迫借贷，由商会在各行店摊派，如政府一有变动，这种借款，等于输捐。我国商人，类多资本不足系向银行与钱庄通融，而市面资金，为政府吸收殆尽，因之银根紧急，拆息腾贵，经商利润，除还本利外，已属有限。是商人在平时，受军阀政府二重三重的剥削，已不堪痛苦，一旦战事发生，交通机关，为军人霸占，公私轮船，被军队征发，如这个时候，货物尚在运输中，每每有没收的危险，如遇在战线地点，又每每有焚烧抢劫的危险，就是无这种危险，而受战时商业冷淡的亏折，亦复不资。其间接损失，全部计算，比较政府直接损失，当在十倍以上，商人裹足，无怪其然。

第五为工业衰败。连年内争，各种工业，因受战事影响，多不能维持，如湖南面粉工厂，为军队占据，损失甚大，因以停办。军阀政治，惟注意军需生产，其余工厂，不惟不设法保护，反任意摧残，故各省官营事业，除军需工业外，几为全灭的状态，如湖北自民国以来，惟汉阳兵工厂，得以扩张，余如造纸厂、织布厂、织呢厂、纺纱厂等，都因经费无著，不能开工。国内资本缺乏，银行与钱庄，因畏政府威力，与贪图高利，多承受公债，以致各工厂贷借，无力应付，乃转求外国银行，故上海华人纱厂，多与外人借款，以机器作抵押，到期不能偿还，势不得不与外人合办，或全部归其接受，故从前中国人纱厂十之四五，为日英人攘夺，汉口扬子江公司，以及汉冶萍铁厂，其遭失败的原因，都是借有外债的缘故。到处税捐剥削，工业品运输愈远，则税金愈多，此处有一厘卡，彼处有一捐局，货物遇卡抽厘，遇局收捐，如广东牙粉，在本地只售大洋一角，运往他省，则须售大洋二角三角不等，成本愈重，价格愈贵，而销路愈减。而外国牙粉，惟缴关税与子口半税，运往各处，可以畅销无阻，故广东牙粉市场，都为其所夺去，余可类推。

第六为农业荒芜。我国田赋，除正供外，有杂税及附加税两种，等于手数料性质，官吏可以任意征收，时代愈久，名目愈多，弊害也愈大。各地军阀，以饷项无着，连年战争，工商业衰微，厘金等项收入，因而减少，人民所有动产，又多存于外国银行，无从征发，惟一无二的增收，只有田赋附加，故一次二次，增加无已。如自治经费，如学捐、警捐、团防费捐，都是取给于田赋附加，各省比较正供，最少有三四倍，甚至有七八倍者。地主所收租谷，只够完粮纳税，不得不谋增加，佃户以人工各项昂贵，除缴租谷外，反要亏本，故近来各处荒土，不惟无开垦报告，而原有田业，都渐次归于荒芜。农民在乡，不能生活，多出外当兵，各处军阀，兵额愈增加，而农业生产的人民愈减少。农民一次当兵之后，遂养成其强盗生活的惯性，不欲再从事于农业工作，一遇解散，无路可走，惟投奔于土匪。乡间农业，非受军队蹂躏，则为土匪焚烧。加以工商业停顿，原料需要减少，厘金到处苛征，农产物无由发展，二者更促农业荒芜的扩大。

第七为教育颓废。中央政费及各省政费，类多流用于军费，而教育费更告缺乏，中央各部，都有另外发财的机会，惟教育部号称最穷，职员的薪俸，往往不能发给，国立省立各学校经费，发给三四成者为最多，私立学校的补助费，更无从支出，所有公私教员俸给，多有拖欠半年不能发清，甚至有一二年者。如有战争的省份，各学校受直接动乱的影响，有全部基金，移作兵饷，房舍为军队占据。故除外国教会所经营的学校，与其他有特殊的情形外，都陷于倒闭的状态。于是教育经费，为全国的大问题，各地方为这个问题，不能解决，常骚扰不绝，如教员索薪运动，教育经费独立运动，学生要求开学运动，几无一省无一年不发生，万恶军阀，视若无睹，归于失败，而苦恼于生活缺乏的教员，与坐食无事的学生，遂走于极端的破坏主义，其遗毒社会，实非浅鲜。

第八为利权外溢。国中金融界，因受财政上的压迫，都是资本缺乏，不能与外国银行抗衡，所有大商埠，如上海、汉口、天津、广东等处的金融权，完全为外行所操纵，如英国汇丰银行，每遇中国政府与商人有大宗付款时，则抬高先令价格，故受其盘剥，损失极大。中国土货，以政府层层苛征，价格腾贵，需要减少，无论在开港场与内地，都是滞消，洋货到处充斥，故所有各市场的贸易权，都为外商所垄断。国中一有战事发生。内地轮船，为政府所征发，运输军队，就是平时，也有军人强占骚扰，不给船钱，各公司轮船，非挂洋旗，几不能安全行驶，故内河航路权，完全为英日轮船公司所独占。长此以往，各种权利，将丧失殆尽，国家将沉沦于万劫不复的境遇，无以自存。

第九为民心恶化。全国因军阀无厌的诛求，各种产业，日益衰微，失业者增加，中小资产家，都降为无产阶级，国中几有半数以上，陷于无以生活的贫乏状态，于是一般民心，遂多恶化起来，咒骂家庭，咒骂社会的恶声，日益蔓延，固有道德，澌灭殆尽，工人农民，无以为计，多走入流泯地痞的生活。商人阶级，无以为计，多从事于投机赌博的行为。知识阶级，无以为计，则多以依附军阀挑拨政潮为能事。这种无业游民，布满全国，各地军阀，乃与纠合，互争权势，是为我国和平统一的大祸根。

第十为匪共增加。中国历来土匪最多，如东三省的马贼，江苏的盐枭，河南的红枪会，长江流域的哥老会，都不从事于生产事业，专以掠夺为生，几成为一个社会阶级。民国以来，军阀内争不息，更为搜括，使一般人民，流离失所，无以生活，不得已，而投奔于土匪。加以近年共党混入利用，并以烧杀政策，破坏社会经济，而增加无产阶级的数量。于是匪共势力，突飞猛进，在民国十五年以前，如湘鄂赣三省，土匪甚少，共党更无所闻，今则遍地皆是，如此扩大下去，吾恐不数年，全国将无一片干净土。

中国财政穷乏的结果，既是如此，社会经济，破坏无余，人民十室九空，所在皆是，其死于战争，死于灾荒，死于匪共烧杀者，尚居少数，而死于穷乏无以生活者，实不可胜计。而财政穷乏的原因，总括起来，大概有二，一为帝国主义者的经济侵略，二为军阀政治的剥削。今欲整理财政，根本上惟在打倒帝国主义与军阀政治，但必须军阀政治先行消灭，使全国经费，大部分用于经济建设，国内实力，渐次充足，而后帝国主义者的打倒，始有可能。