第一部分
背景情况
第一章
知觉与层次分析问题
知觉是重要因素吗？
决策者在观察客观世界后做出自己的判断。我们在讨论他们这种判断方式的前因后果之前，必须首先提出一个基本问题，即：决策者的知觉是重要因素吗？这是一个经验问题。逻辑推理可以使我们区别“心理环境”（psychological milieu）（行为体观察到的世界）和“行动环境”（operational milieu）（政策得以实施的世界），使我们认识到制定政策和做出决定的过程包含了政治家的目标、权衡和知觉等中介因素的作用。1但是，我们不能因此而得出这样的结论：只有理解了这些干预变量（intervening variables），才能够知晓和预测行为体行为。以下是一个常见的论点：
人们也许不必深究国家行动发展过程的性质和结果，就可以描述特殊的事件、条件、国与国之间的互动。但是，如果我们要探讨这些以国家行动为根本的事件、条件和互动方式背后的“为什么”问题，就必须进行决策分析。这一点是至关重要的。我们甚至可以说，不分析决策过程，就无法回答这类“为什么”问题。2
但是，并非原因和结果之间所有环节都需要用理论加以解释。这实际上是不可能的。环节之间还有环节。高密度理论（high density theory）也不例外：这些理论并非天生就具有说服力或卓有成效。3诚然，再现决策者的目标、权衡和知觉是一种令人满意的解释决策行为的方法，因为学者像决策者一样，也是有思想和追求目标的人，因此学者可以很容易地说：“如果这就是政治家观察形势的方式，毫不奇怪，他会照此采取行动。”这样的解释虽然不无道理，但是不能因此忽视了这样一个事实：如果人们认识世界的方式没有根本的不同，而认识世界的方式又影响到他们的行为，那么我们不必探讨决策过程就可以解释对外政策。许多个案研究假定，事件所表现出来的细节对结果的影响是重大的，但这也不一定正确。关于越南共产党1965年2月袭击了美国在波来古的军事设施事件，麦乔治·邦迪（McGeorge Bundy）认为，“波来古事件只是诱因”，它所影响的只是美国轰炸北越的时间而已。4如果你想找一个由头，迟早会找到的。所以，诱发事件的细节不能解释事件的结果，因为存在诸多事件，这些事件都可能成为诱发事件。要理解美国为什么采取轰炸北越的政策，不能去研究越南共产党对波来古的袭击。即使没有对波来古的袭击，也会发生其他事件，导致美国采取同样的回应行动。还有一个关于决策过程的假设：人们认识别人和做出决定的方式对结果的影响是微不足道的。逻辑推理也不能证明这一假设是错误的。所以，我们必须寻找涉及这一问题的经验证据：国际关系研究中的重要原因变量是否包括决策因素？在考虑知觉因素的时候，这个问题又可以再分为两个次级问题：“政策偏好的重大差异是否与决策者对环境的不同知觉有关？”“现实和知觉之间是否存在重大的不吻合现象？”5在本书后面的章节里，我会详细提供对这两个问题的肯定答案，但这里有必要进行一般性的简单讨论。
这些问题与人们熟悉的层次分析问题有关。虽然学术界不乏对这一问题的讨论，但仍未达成一致意见，不仅涉及实质性内容，就连应分成几个层次都没有一致的看法。阿诺德·沃尔弗斯（Arnold Wolfers）提出两个层次，肯尼思·华尔兹认为应当是三个，而詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）说是五个。6我在这里再提出一种说法，就是分为四个层次：第一是决策层次，第二是政府机构层次，第三是国家性质和国内政治运作层次，第四是国际环境层次。7至于集中在哪一个层次展开研究，既没有硬性规定，也不是兴趣问题，而是由研究信念决定的，亦即怎样认识对研究人员关注的现象具有影响的变量所具有的性质。如果从后三个分析层次的角度重新审视上段中提出的第一个问题，就没有必要采用决策分析方法了，因为：（1）所有国家在同样的客观环境中会采取同样的行为方式；（2）所有同类国家（即具有同样的国内特征和国内政治）在同样的客观环境中会采取同样的行为方式，或是（3）国家行为完全由政府机构的日常运作和利益所决定。
虽然这里的关键属经验问题的范畴，但我们也不能忽视层次分析问题具有的重要道义内涵。如果所有人在同样的给定环境中采取同样的回应行动，赞扬和谴责政治家就没有什么道理了。这样一来，被指控犯有战争罪的人就会反驳说，如果别人处在他的环境中也会做出同样的事情。实际上，起诉方往往提出这样的指控：“被告不是机器人；他们不是机器中可以随时替换的齿轮……他们完全可以选择自己的国家是体面地生活……还是成为全世界邪恶的象征。他们做出了选择。他们必须为自己的选择而负罪。”这正是起诉东条英机及其同伙的人所说的话。同理，如果所有国家在同样环境中采取同样的行动，那么就无法指控别人是无道的侵略者。所以，贝特曼-霍尔韦格（Bethmann-Hollweg）在1918年反驳那些指控德国发动战争的人时指出：“世人天生有着发动战争的倾向……否则，我们怎样解释像意大利、罗马尼亚甚至美国这样起初没有参与战争的国家也在这种毫无理智、极其疯狂的激情驱动之下躁动不安，直到卷入了战争的腥风血雨呢？”8
三个非决策层次表现了客观环境和行为体行为各个方面的重要关联，9说明在充分了解了背景情况——国际、国内或政府机构等——之后，我们就可以解释和预测行为体行为。因此得出了一个有意义的启示：如果其他行为体相信这些背景是至关重要的，它们就不必潜心研究国家最近的行为，也不必力图理解其他国家的决策者持有什么目标和认识。10如果国家行为由其所处的环境所决定，那么，讨论行为体的意向就既没有意义也没有必要。研究人员只要努力预测环境的变化就行了，因为环境变化可以表明行为体会做出什么反应。而决策者则可以任意使用自己的替代认同（vicarious identification）能力，只要问一下自己在同样情景中会采取什么行动就足够了。决策者不必担心对方可能有着与自己不同的价值观念和信仰体系。但是，我们注意到决策者很少放心地使用这样的替代认同方式。注意到这一点虽然不能决定一切，但却是很有意义的。决策者通常既认为对方不会像自己一样行事，也认为其他国家的决策者之间也存在差异。所以，决策者往往大量寻求关于其他国家内每一个重要决策者具有什么观点这类信息。
当然，我们很难说哪一个分析层次最为重要。没有一个层次能够包含可以解释所有问题的最重要变量，这些层次在不同问题领域（issue area）中的重要程度也有所不同。11进而，哪一个分析层次最重要可能由我们所需答案的丰富和详细程度而决定。环境可能影响国家政策的基本取向，但是不能确定国家具体的回应行动。因此，有人说，决策研究可以解释为什么第一次世界大战会在1914年8月爆发，而对外界环境的研究可以解释为什么国家之间迟早要发生战争。还有，不同层次变量的重要性会随着决策阶段的不同而发生变化。譬如，国内政治可能会使一个给定事件成为政策变化的机会；政府机构之间的讨价还价会决定它们向国家领导人提出什么样的政策建议；决策者个人的性格气质可能会决定他做出某一种选择；政府机构的利益和日常运作可能会决定政策的执行情况。同样的变量在决策过程的不同阶段会产生不同的结果。例如，下属之间的冲突可能会增加最高决策者的信息量并加大决策所需要的机会，但同时也可能使最高决策者所决定的政策无法得以顺利地执行。
变量在一个层次上的重要程度还与其他层次上的变量状态有关。罗西瑙提出，国际环境对小国决策的影响大于对大国决策的影响；斯坦利·霍夫曼（Stanley Hoffmann）认为，核武器和两极体系使这种关系发生了逆转，即国际环境对大国决策的影响大于对小国决策的影响。12从更加一般的意义上说，如果一个层次的变量处于极端状态，其他层次变量的重要性就会降低。13因此，如果最高决策者缺乏经验或是被其他事务纠缠，政府机构的运作就可能成为重要的变量。14沃尔弗斯认为，国家在面对极端危险或极好机会的时候往往会表现出同样的行为方式，但是当环境制约因素不是那样严峻时，国家的行为就会表现出不同，这样的差异必须在决策层次上寻找原因。不同层次之间可能存在更为复杂的互动关系，譬如，国内局势不稳定对扩张政策的影响程度可能因战争行动成功几率的大小而发生变化。当战争胜利的几率很大的时候，不稳定的国家可能比稳定的国家更倾向于发动战争，但是当不稳定国家的领袖认为战争失败、甚至遭到反击的可能性很大的时候，这样的国家可能比其他国家更倾向于小心从事。政权的稳定程度也会影响到国家的战争倾向，但是政权性质（如民主还是独裁）则是解释国家和平行为的重要变量。
要讨论这些问题，可能需要再写一本书。我在这里要做的只是简单地表明各种证据。要验证关于不同分析层次重要程度的简单假设，这些证据是必需的。在这样做的过程中，我将陈述并强调每一个层次重要性的最极端论点。很明显，问题和论点都可以用比较委婉详细的方式重新表述，但是，因为我关心的是确立这些假设所必需的那些证据，所以，我更重视分析的清晰性。虽然这样做会忽略多层次、多变量的更加全面的解释，但仍然是十分值得的。
国际环境
如果假定国际环境决定国家行为，就意味着所有国家面对同样的客观外部环境会做出同样的反应。国家的国内政权、政府机构的结构、国家领导人的个性和观点——无论这些因素发生什么变化，都不会导致政策的变化。但是，一旦外部环境发生变化，国家行为就会随之变化，即便是其他层次上的变量保持不变，只要国际环境发生变化，国家政策也会发生变化。为了验证这样的假设，我们需要对所有变量进行精确的测算，尤其是客观环境和国家政策这两个变量。15即便是有了这样的指数，我们仍然面临缺乏在变量之间进行合理比较的困难。只要浏览一下个人行为研究领域的同类状况，就很容易明白这一点。在那个领域，辩论的焦点在于，是环境和角色变量对个人行为的影响大，还是个人特征变量的影响大。16许多人的身份背景、个人特征、思想观点都相去甚远，但是他们会担任同样的角色；同一个人也会担任许多不同的角色。所以，通过观察一个人角色变化之后行为怎样变化，观察具有截然不同特征的人在同样的环境中表现出什么行为，就可以确定客观环境和个人特征两个变量对行为的影响程度。
在国际关系领域做相似的比较就更加困难。在一种国际体系中，很少出现一个国家同时或先后扮演几种不同角色，或是几个完全不同的国家担任同一角色的案例。这样的情景只会出现在行为体关系频繁变化的、延续时间很长的国际体系之中。在这种体系中，每个国家有时可以是中立国家，有时可以是“均势保持者”，有时可以是图谋侵略的国家，有时则可以是保护自己免受意图不明者侵犯的国家，等等。在一定的限度之内，对均势体系中的国家可以做这样的比较，但是对于其他大部分国际体系来说则很难操作。第二次世界大战以来的主导国际体系就是一例。大部分国家没有改变角色，实际上由于幅员和地理等不变因素的存在，它们也无法改变角色。美国决不可能扮演一个夹在两个大国集团之间的二流国家，法国也不可能成为两大国家集团中任何一方的领袖。虽然过去美国可能扮演二流国家的角色，法国也可能扮演国家集团领袖的角色，但是，环境的巨大差异意味着，它们对环境做出的任何不同反应都可以表明角色是重要的因素。
极端环境条件的强制性
有必要讨论一下那些外部条件似乎具有最大影响力的案例。如果在这类案例中还会发现行为差异，则更有理由说明在大多数案例中都不能忽略其他分析层次的变量。阿诺德·沃尔弗斯认为，外部环境的强制性越大，人们的行为就越趋一致，因此，研究决策过程的必要也就越小。他在一段著名的论断中说道：“设想有许多人，他们的气质特征大不相同，但都置身于一个失火的房间里。非常合理的设想是：这些人都会被迫奔向出口逃命，很少会有例外。……所以，对于解释逃命这一行为来说，根本没有必要分析导致这一行为的个人决策过程。”17
但是，事情并不像沃尔弗斯的例子那样一清二楚。如果环境都是如此极端，大家不得不采取同样的行动，决策者就没有必要在诸多政策选择之间踌躇不决、绞尽脑汁，决策精英层也不会争执不休了。实际上，容易做出的重大决定，如杜鲁门主义和马歇尔计划这样的决定，之所以引人注目，就是因为这类决策数量极少。沃尔弗斯比喻的含义是：我们知道面临巨大危险，就像我们置身火海那样。（说决策者首先看到大火，然后逃命，这实际上还是回到了决策过程这一分析层面。）即便在这样的环境之中，仍然会产生极大的意见分歧。对于丘吉尔来说，希特勒在德国掌权之后，房子就起了大火；但对于张伯伦来说，只是在1939年3月之后，房子才起了火；对于另外一些人来说，从来就没有起过火。有些决策者认为苏联是威胁，美国必须针锋相对。另外一些人则认为威胁早已过去。还有越来越多的学者认为，从来就不存在什么苏联威胁。同样，美国政治家认为共产主义在欧洲和东南亚的威胁十分严重，但是美国盟国的领导人则认为情况并非如此。即便决策者一致认为国家的生存受到威胁，但是对威胁源却仍会持有异议。譬如在19、 20世纪之交，美国的联邦主义者认为法国构成了严重的威胁，应该与之交战；但同时共和党人则认为英国同样构成威胁。（应该注意到，联邦主义者与共和党人之间分歧的根源既在于价值观念和利益的差异，也在于对环境不同的经验性分析。）
在极端案例中，我们可以比较有把握地确认一个所有决策者都认可的“起火”指数，如大规模军事进攻；我们也可以比较有把握地相信，受到攻击的国家会奋起反击。但即使在这种情况下，客观情景也无法决定国家反应行动的所有侧面。起火的房间可能有好几个出口。国家是否会把行动限制在一定范围之内？国家的战争目标是什么？美国在珍珠港受到袭击之后不得不对日本宣战，但是，后来的重要决策就没有那么紧迫，因此也就需要进一步的解释。例如，美国没有决定集中全部力量进攻袭击自己的日本，而是首先对德国宣战；参战的时候没有考虑到战后世界格局的形态；对敌人没有妥协可言（如果日本人事先认识到这一切，他们肯定不会袭击珍珠港）等，都需要予以解释。
即使所有国家和所有政治家对相似的严重威胁做出相似的反应，我们仍然需要解释威胁是怎样产生的，即对手为什么如此富于侵略性。在某些实例中，我们可以通过考察对方的客观环境确定对方侵略性的源起。譬如考察国际体系的无政府性质和因之产生的安全困境（在第三章里我们会详细讨论安全困境问题）。但是，当这样的分析表现出不足的时候，国家（以及事后从事研究的学者）就必须考虑其他分析层次的变量，以便确立与国家所处的客观环境相关的最重要事实。
最后，如果我们仅仅证明了决策者自认为客观环境决定了他的回应行为，这仍然无法证明外部环境就是决定因素。保罗·凯奇凯梅蒂（Paul Kecskemeti）说：“在高度战争状态下，决策者往往感到他的行为是出于不得已而不是出于充分的选择。”这种说法也不足以说明以下问题：奥利·霍尔斯蒂（Ole Holsti）发现1914年战争双方的决策者都认为他们的决定是出于无奈。还有，当“有人劝说艾奇逊（Dean Acheson）先生，让他不要赞成生产热核武器时，据说他表示生产热核武器不是情愿做的事情，而是不得不做的事情。换言之，艾奇逊经历了‘强制性’”18。出于无奈的主观感觉是一个有趣的现象，可能使决策者毫无必要地减弱寻求多种解决方案的努力，但是，这并不能说明其他决策者在同样的环境中会感受同样的“强制性”，并采取同样的行动。认知失调（第十一章）和其他关于非理性认知相符理论（第四章）告诉我们，决策者可能认为他们别无选择，他们不得不采取某种行动，实际上是以此避免自己的心理矛盾。事后从事研究的学者也会说，当时的环境不允许决策者采取其他政策。为什么事后环境仍然会显得如此严峻？之所以如此，可能至少部分是因为当时决策者把它描述得如此严峻。
对于这些论点，当然远非没有争论的余地。我们只是提到了以上这些必要的比较，并没有真正去作比较。但正像我们看到的那样，在许多方面，人们对于客观环境的评估、对于采取什么样的对应行动都存在分歧。没有证据证明人们会表现出完全相同的行为，所以，我们不能只注意国际环境而忽略其他因素。
国内决定因素
即使国家在同样的环境中会表现出不同的行为，决策细节和认识这两个变量也不一定就是重要的变量。也许，国家是恰当的分析层次，即：决策者采取不同的政策，可能是因为他们各自国家的社会经济结构和国内政治等因素存在差异。威尔逊主义理论和马克思主义理论就是这种观点的例子。其他处在这个分析层次的理论强调国家地理位置、国民特征、国内政治冲突的非本意后果等因素的重要性。这方面的极端理论认为国家内部体系决定了国家的对外政策，温和理论则认为对外政策是国内政治和国际环境的共同产物。
这些论断的推理形式与上面讨论的理论是一致的。具有相同国内属性的国家在相似环境中的行为是相同的，并且在差异很大的环境中往往也表现出同样的行为，但国内属性不同的国家即便是在相同的环境中也会表现出不同的行为。后一个论断否认国际环境具有最重要的影响作用。因此，研究冷战的修正派强调的是美国国内政治和经济的需要，其他学者则认为美国的行动在很大程度上是外部环境中的制约因素导致的——美国的行为不是美国独有的，也不是资本主义国家独有的，任何大国在这种环境中都会采取同样的行动。19我们关心的是决策过程，所以，我们在这里不讨论其他两个分析层次上不同观点的争论。
如果同类国家表现出同样的行为方式，那么，国家领导人的变更就不会根本改变国家的对外政策，我们也就没有必要探讨个体决策者的认知、价值观念和权衡等因素了。但可惜的是，关于国家对外政策具有高度连贯性的论断极难得以确认。我们可能会尝试是否能够从国家对外政策的发展轨迹中推导出国家决策者个性的变化。我们是否可以根据国家的对外政策判断民主党何时替代共和党或是保守党何时替代工党？学者们过去认为斯大林的去世导致苏联对外政策的重大变化，但是，现在甚至连这一论断都受到质疑。20决策者在上台之前往往说他们会实施新的政策，但是，这样的承诺却常常不能兑现。艾森豪威尔的对外政策与其前任的政策相近，而与其竞选时的承诺相去甚远。格莱斯顿（William Ewart Gladstone）发誓避免非道德、具有破坏性的帝国主义政策。虽然他使英国摆脱了一些麻烦，但是最终还是陷入类似本杰明·迪斯累里（Benjamin Disraeli）做出过的承诺。1937年克莱门特·艾德礼（Clement Attlee）说，“一个政府的对外政策是其内政的反映”，但是当他的政党掌权之后，这位外交大臣却宣布，“革命不能改变国家的地理位置，革命不能改变国家的地理需要”21。
决策层次的分析具有独立的意义。这一点可以帮助我们理解关于决策智慧的许多观点。赞扬奥托·俾斯麦（Otto Bismarck）外交的人认为，如果俾斯麦继续留任，就可能避免德国与俄罗斯断绝关系、被迫依赖奥地利、草率地激怒几个大国等错误，从而维护德国的国家安全。与之对立的观点则认为，德国国内社会和国际体系的动力会摧垮俾斯麦的外交技巧，无论谁执政都是一样。不管俾斯麦的外交技巧多么娴熟，都无法改变国际关系的根本动力。关于冷战起源的辩论也必然涉及一个类似的问题：富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）的去世是否改变了美国的对外政策。大部分传统观点认为罗斯福已经开始采取反苏立场，他也会采取与杜鲁门相同的行动。修正学派也持有相似的观点，认为美国政治和经济体制是其对外政策的根源。但是那些认为冷战本来是可以避免的人则反对这种观点。同样，那些为约翰·肯尼迪（John Kennedy）总统辩护但又反对越南战争的人认为，肯尼迪不会采取林登·约翰逊（Lyndon Johnson）所采取的行动，但那些支持越南战争或是不但反对越南战争而且也反对美国近期对外政策的人则认为，近年的、还有其他的美国总统所采取的政策是一脉相承的。所以，支持越南战争的人认为决定对外政策的是国际因素，反对美国战后政策基本路线的人则认为决定对外政策的是国内因素。但两派都认为总统的个人特征与国家政策没有多大的关系。
这些问题很难解决，部分是由于新政府面对的环境总是不同于上一届政府所处的环境。肯尼迪不会被迫在战败和发动一场主要战争之间做出选择。罗斯福没有活着看到苏联巩固它对东欧的控制。所以，这些问题只能是假设性的，支持我们判断的一些比较分析也往往是牵强的。使用替代比较可以避免这个问题，即研究精英集团的观点，看其是否赞成所采取的政策。22当然，不赞成某项政策并不能证明一个人在当权之后必然根据自己的观点行事。他反对一项政策可能有多种原因：在政府中担任的角色需要他这样做，缺乏信息，不在其位而没有在位的压力，或者是认为反对立场是政治上的权宜之计。但是，当这些解释都不能令人满意的时候，精英群体之间的意见分歧就反映出国内政治和国际环境两种分析层次的局限性。
政府机构
即使国家行为不能够仅从国内政治和国际环境两个方面加以解释，我们仍可能不需要考虑最高决策者的知觉和权衡。政府机构的运作也可能决定政策。支持这种观点的人会说国家的行动似乎不具连贯性，也缺乏一致的价值标准，但仅仅这样做还是不够的，因为这类现象的出现也可能是决策者个人的缘故所致。我在下文中会说明，即便是以松散的理性定义衡量，正常人的行为也常常与之不符。个人和组织往往不能协调行动，不能采取精心设计的战略。人们必须在存在多种目标、面对模棱两可信息的情况下做出决定，这意味着政策往往相互矛盾、连贯性差，与现有信息也不相符。如果我们不能认识这一点，令人费解的国家行为就会想当然地被认为是国内机构讨价还价的结果，或是政府部门各自为政的产物。比如，如果我们对“尼克松事件”不甚了解，就很容易认为，尼克松在“水门事件”及其相关事件中表现出来的自相矛盾、反复无常的行为，反映了“尼克松”根本不是一个人，而是一个标记，它标志着利益冲突的各种实体之间的互动，每一个实体都力图实现自己的狭隘利益，根本不顾及或者不关心“广义尼克松利益”的目标。同样，如果我们坚持认为个人行为理论仅仅适用于行为体根据个人利益采取精心设计的行动，那么，斯皮罗·阿格纽（Spiro Agnew）就不再是一个人，而是成为一个协调失当的官僚机构，因为他一方面接受政府酬金，一方面又试图竞选总统。
由于政策的不一致性不足以说明政府机构的重要作用，所以，这方面的“纯”理论必须做出两个基本假定。第一，政府官员的政策偏好是由他们在政府中的位置所决定的，即“职务决定立场”。国家的外部环境和国家本身以及国内政治的性质对于这样的政策偏好只能起到有限和非直接的影响。当然，如果政府部门利益的概念比国家利益的概念更有用处的话，我们必须首先查明政府部门的立场所在。23即使我们做不到这一点，如果一个政府部门的所有人对于某一问题的看法完全一致，那也能说明问题。但是，如果在一个部门内部，在希望达到的目标和恰当的方式等问题上存在大量意见分歧，那么，我们就必须在政府部门层面使用决策分析方法了。这样一来，政府部门分析方法就失去了独立的意义。更重要的是，如果不同部门的人员具有同样的政策偏好，或是如果政策偏好不规则地散布在不同政府部门，那么，第一个假定就站不住脚了。
政府部门分析层次上的这些理论需要做出的第二个基本假定是，国家政策是通过政府部门的讨价还价和日常行为方式决定的。政府部门的行动或是决定了政治家如何决策，或是使被执行的政策与决策者制定的政策基本上不是一回事。这个观点是很重要的，因为即使政府官员的政策偏好与他们的职务有关，但如果这样的偏好不能解释实际制定的政策，那么，偏好就不会产生重要影响。24不过，我们从一开始就应该注意到，即使第二个假定是真实的，我们仍然需要探查各政府部门的权力来源。譬如，如果我们发现军方在与裁军机构的冲突中往往占上风，那也许是国家领导人长期支持军方而非裁军机构的结果。有时，我们可以回溯多年，发现一个决定性行动，这个行动确定了政策和政府机构之间的权力分配。在一般性案例中，利益集团的相对实力影响着决策者的正常决策，往往也影响广大公众的决策，还影响到决策者面对各种不同政策和利益选择。在一定程度上，这样的权力分配是重要的，是由政府机构之外的因素决定的。正因为如此，完全以政府机构运作解释具体政策结果的做法最多只是触及了一些表面性的东西。
政府担任的角色是否会决定人的政策偏好呢？这方面的证据十分有限且模棱两可，当然军事人员和军事教义是一个主要的例外。机构采取团结一致的立场，政治委任人表达其机构的立场，从而在政府不同部门任职的人表达不同的观点，这样的例子比比皆是。“当马歇尔将军担任参谋长联席会议主席的时候，他反对国务院利用援助促进中国政府的改革。当他担任国务卿的时候，他又支持这一政策，反对新任参谋长联席，会议主席发表的不同意见。”在“1910年，温斯顿·丘吉尔（Winston Churchill）作为内政大臣带头反对第一海军大臣雷金纳德·麦克纳（Reginald McKenna）增加军舰的要求；但是到了1913年，丘吉尔和麦克纳职务对调，结果两人都坚决地采取了恰恰是自己原来反对的立场”。塞缪尔·霍尔（Samuel Hoare）担任英国空军部长时，坚决反对海军对海军航空兵的控制，后来他担任第一海军大臣，又采取了与之相反的立场。泰奥菲勒·德尔卡塞（Théophile Delcassé）在世纪之交任法国殖民地事务部长的时候，支持在尼罗河的探险，这样会使法国在与英国的争斗中占据一分优势，后来他担任外交大臣时则试图取消这一探险行动。25
但是，并非所有政策分歧都是出于角色的缘故。当出现反常情况需要立即做出决定、或是事关重要和普遍接受的价值的时候，组织的立场和对组织的忠诚就不像平时那样重要。当涉及对外政策的最重要问题——战争与和平的时候，角色往往不起任何作用。如果我们审视美国对外政策的重要决定，即那些为未来对外政策的辩论确定辩题并为对外政策的实施设定总体原则的决定，我们就会发现，“职务决定立场”的观点并不是那么正确，至少对最高决策者是不适用的。
在几个重要案例中，最醒目的是意见一致的程度。1947年春天，美国政府中的一致意见是需要对欧洲提供大量援助。3年之后，大多数政府官员感到，出于对外政策的考虑，需要大规模增加军备。虽然有人提出国内政治和经济条件是否允许这样做的问题，但意见分歧与政府机构利益没有密切的关系。朝鲜战争消除了这种意见分歧，政府官员再次达成了一致的意见。在另外一些重要案例中存在根本分歧，但是出现分歧的关键原因不是政府机构的利益冲突。越南问题上的鸽派和鹰派在每个政府部门中都有。第二次世界大战以前，是否对日本采取强硬态度、尤其是涉及石油和其他原料禁运等关键问题的辩论，也与政府部门的利益没有多大关系。另外，哈里·S.杜鲁门（Harry S.Truman）在苏联围困柏林和朝鲜战争开始时收到的不同政策建议以及古巴导弹危机时期出现的意见分歧，都不是单纯参与者角色这一变量能够解释的。
古巴导弹危机时期，政府主要官员的观点与他们在政府的职务没有关系。共和党的财政部长关切的是如果采取“软弱”的立场，可能会在即将到来的选举中对民主党不利；国防部长最初认为在古巴不会构成重大军事威胁；国务卿没有采取强硬立场，也没有特别关注各种行动可能产生的政治后果；检察总长则反对空中打击。（还应该注意到，检察总长说他的观点十分重要，这不是因为他所担任的职务，也不是因为有什么独立的政治资源，而是因为他被认为是代表总统发表讲话。）
类似政府机构运作可以影响政策的观点也可以通过两种方式得到支持。第一，可以显示不同政府部门执行与不执行某项政策的一贯依据，是自己部门的政策偏好和日常行为方式，而不是最高决策人的决策。第二，政府部门之间的利益互动决定了权威政策的制定。但是，要确定政策与政府机构互动这两者之间的可能关系，其困难程度比暂时缺乏证据还要大。要证明这种观点，我们必须明确指出政府机构的各种不同观点与已定政策之间的关系。仅仅说明政策输出可以被视为各个政府部门立场之间的妥协是不够的，几乎所有政策都可以用这样的方式加以解释，这类理论必须能够在一般意义上明确地告诉我们最后产生什么样的政策。如果各政府部门的目标具有互补性质，那就可以设想，每一个部门都会放弃决策项目中自己最不关心的部分，以求在对自己有重要意义的部分上得到更多的发言权。也可以设想，一个部门在利益冲突中占据上风是与它的实力有关（权力不是政策决定的），当然，这样假设会引发新的问题。还有一个可能的解释是，在政府部门的利益竞争之中，可以使其中一个部门得到象征性好处，另一个部门得到实质性好处。但是，无论怎样解释，都需要提供更多的细节。进而，这样的理论不可能包含价值和认识，因为这类因素是随着最高决策者的变化而变化的。另外，这类理论还要能够解释政策是怎样发生变化的。由于政府部门的结构和利益往往长期不变，而在这期间政策会发生变化，所以对政策变化的解释使政府部门层次这一研究方法面临极大困难。
在政府部门层次上的研究相当缺乏，因此得出的结论也不甚可靠，这一点是可以理解的。但是，近年来美国对外政策的重大决定无一能够符合这一层次的论断。马歇尔计划、北约的建立、朝鲜战争的重大决策、随后出台的增加军备政策、把联邦德国纳入西欧、安全新面貌政策、美国在苏伊士运河危机中的政策、肯尼迪在欧洲增强常规力量的设想、参加越南战争和后来撤出越南的重大决定、古巴导弹危机中至关重要的抉择——这些决定是很难用政府机构之间利益之争的结果加以解释的。毫不奇怪，这些决定综合了政府部门立场的一些主要内容，因为不同政府机构代表不同的利益并为不同利益服务，总统的目的是努力使这些利益更加完善。所以，看起来属于政府机构之间的利益和观点冲突，实际上反映了社会中广为存在的、决策者自己也持有的不同利益观的冲突。政府机构层次的理论面临的尴尬是，虽然上面提到的决策确实综合了一些机构所表现出来的政策偏好，却不能把这些政策偏好统合为一种可以通过政府机构政治规则加以预测的政策取向。如果把这一观点阐述得更加具体的话，那就是，除非有一种理论，可以具体说明政策是怎样由不同的政府部门立场和偏好之间的互动形成的，否则我们就不能说政府部门层次的分析可以解释政策结果。现在的情况是，我们没有办法探讨政府机构因素在多大程度上导致了政策的形成，因为我们不可能重新组合政府部门的利益和权力，然后观察是否可以导致不同的政策输出，我们也根本不可能取消所有政府机构，然后观察是否可以产生不同的政策结果。