二、新公共服务理论

新公共服务的概念可追溯到20世纪80年代末。1989年，美国学者帕特里夏·英格拉姆（Patricia Ingraham）和戴维·H.罗森布鲁姆（David H.Rosenbloom）在“The New Public Personnel and the New Public Service”一文中首次提出了“新公共服务”（the new public service）的概念，他们认为新公共服务是一场新型的公共行政运动，是巩固和整合权利、代表性、参与和分权的活动，使公共服务变得合乎宪法和法律的要求。1999年，保罗·C.莱特（Paul C.Light）在《新公共服务》一书中概括了新公共服务的特征，并将新公共服务描述为公务员应备的品质和特征。21世纪以前，“新公共服务”的概念并没有引起学者们的足够关注，其影响范围相对有限。

21世纪后，美国学者罗伯特·B.登哈特（Robert B.Denhardt）和珍妮特·V.登哈特（Janet V.Denhardt）发表了《新公共服务：把民主放在第一位》（“The New Public Service：Putting Democracy First”）、出版了《新公共服务：一种改革的途径》（The New Public Service：An Approach to Reform）、《新公共服务再审视》（“New Public Service Revisited”）等文章，出版了将新公共服务理论的研究与实践逐步拓展、深化。登哈特夫妇概括了新公共服务的四大理论来源和七项基本原则，其中四大理论来源包括民主公民权理论、社区与公民社会的理论、组织人本主义和新公共行政理论、后现代公共行政理论；七项基本原则包括“服务，而不是掌舵”“公共利益是目标而非副产品”“战略地思考，民主地行动”“服务于公民，而不是顾客”“承认责任并不简单”“重视人而不是生产率”“超越企业家身份，重视公民权和公共事务”。新公共服务的七大基本原则具体来说主要包括以下观点：

（1）政府的职能是“服务”而不是“掌舵”

在新公共服务理论视角下，政府在社会的发展中扮演着重要的决策角色，但是社会发展的原因是多方面的，是不同群体和组织的意见和利益的混合，政府不能单方面地“掌舵”。因此，政府应该把重点放在服务上，要与其他组织合作，寻找、发现、解决问题。政府应该充当调解人、中间人或裁判员，而不是服务的供给者或引领者。

（2）公共利益是目标而非副产品

在为社会建立愿景或引领方向的行为中，广泛的公众对话和协商是必不可少的。新公共服务理论认为，政府的作用应该是把人们更多地聚集到一个无拘无束、和谐对话的环境中，就公共利益的方向达成一致。政府也有责任确保这个过程中出现的解决方案是公正和公平的。公共服务供给必须以公共利益最大化为目标，否则就会失去合法性的基础。因此，公共利益是目标，而不是副产品，要建立共同的利益和共同的责任。

（3）战略地思考，民主地行动

新公共服务理论认为，为了实现集体意识，必须通过集体努力和协作，最有效地、最负责任地贯彻执行符合公共需要的政策和计划。这个计划应该有一个愿景，然后交给公共行政官员去实施，让所有参与方都朝着理想的方向前进。通过制定公民教育方案和培养公民领袖，政府可以激发公民本应有的公民自豪感和公民责任感，支持各种行为者参与制定社会契约。这种自豪感和责任感可以进一步发展为强烈的参与意愿，但重要的是要确保政府的开放性、可及性和回应性，能为公民提供服务且为其创造机会。

（4）服务于公民，而不是顾客

新公共服务理论主张，公共利益不是个体的自我利益的聚合，而是基于共同价值观的对话。因此，公共行政人员不仅要回应“顾客”的需求，更要注重与公民建立良好的信任和合作关系。政府和公民的关系不同于企业和顾客的关系。顾客和公民的利益并不一致，公民不仅仅是公共服务中的顾客，更是需要积极参与公共服务决策、提供建议的公民。在公共部门，很难确定谁是顾客。在政府中，公平是提供服务的一个重要考虑因素，政府不应该首先或只关心其“顾客”的自私的短期利益。简而言之，政府不仅要提供服务，还必须关注公民的需求和利益。

（5）承认责任并不简单

公共行政人员不仅要关注市场，还要关注宪法法律、社区价值、政治规范、职业标准和公民利益。责任问题极为复杂，公共行政官员已经并且应该受到各种制度和标准等复杂因素的影响，包括公共利益、宪法法令、其他机构、其他各级政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需求，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。

（6）重视人而不是生产效率

新公共服务理论在管理和组织上非常强调“通过‘人’进行管理”的重要性。如果公共组织及其参与的网络在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的方式运作，那么它更有可能取得成功。因此，要培养具有责任心、献身精神和公民意识的公民和公共行政人员。在新公共服务理论家看来，要善待公民，也要善待公共行政人员。

（7）超越企业家身份，重视公民权和公共事务

新公共服务理论主张，公共行政人员不是机构或项目的所有者，政府的所有者是公民。公共行政人员有责任以公共资源的管理者、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂和基层领导等角色进行工作。公共行政人员不仅要分享权力，通过人民和中介服务解决公共问题，还必须在治理过程中重新定位自己的角色，成为负责任的参与者，成为重视公民权和公共服务的主体，而不是单纯以营利为目的的企业家。

2015年，登哈特夫妇又发表了《重新审视新的公共服务》（“The New Public Service Revisited”）一文，重新审视新公共服务理论的发展现状和研究进展，着力探讨了四大问题：第一，公民参与是否有效？第二，在实践中，公共利益和协同领导的价值是如何体现的？第三，企业化和私人化的市场模式的依赖是否减少了？第四，我们的政府是划桨、掌舵还是服务？登哈特夫妇指出，新公共服务的概念在2000年首次出现，在过去的15年中新公共服务所倡导的价值观和规范正在实践中发挥作用，大量解决新公共服务提出的关键性问题的重要著作已经发表，推动了新公共服务理论的向前、向外和超越发展。新公共服务理论所提出的民主、公民权、公共利益、公民参与治理、共同领导等理念也日益普及。

国内对新公共服务理论的研究开始于2002年，刘俊生翻译了登哈特夫妇的《新公共服务：服务，而不是掌舵》一文，并将其发表在《中国行政管理》期刊上。这一举动标志着正式将新公共服务理论引入了中国。随后，关于新公共服务理论在国内的研究如雨后春笋，层出不穷。