第一章 乡村振兴战略及乡村社会治理概论

第一节 乡村振兴战略的相关概念

乡村振兴战略是继我国推进农村税费改革、社会主义新农村建设、城乡一体化改革后的又一重大战略决策，具有重大的理论和实践意义。

一、乡村振兴战略的背景

（一）我国“三农”政策的变迁

21世纪之前，我国实施农业支持工业的战略，主要是从农业中汲取资金支持工业。进入21世纪以后，我国逐步将农业支持工业战略转变为工业反哺农业战略。2002年，党的十六大报告首次提出了“统筹城乡经济社会发展”。2003年，胡锦涛同志提出要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。2004年9月，胡锦涛同志在党的十六届四中全会上提出“两个趋向”的重要论断。第一个趋向，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向，绝大多数国家在工业化初期阶段发展工业的资金都来自农业。第二个趋向，即在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向，这在理论界被称为工业化中期阶段。也就是说，在工业化中期阶段以后，一个国家或者地区的基本工业体系已经形成，工业体系相对完善，工业有了自我发展、自我积累的能力，不再需要从农业中汲取资金。但是，因为农业长期为工业提供资金，其发展相对滞后，客观上需要工业为其“输血”。在“两个趋向”的基础上，胡锦涛同志又提出“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的重要判断。

（二）“三农”工作取得的成效

1.粮食总产量年年丰收

根据国家统计局的数据，2004—2015年，我国粮食生产实现了12年连续增产。虽然2016年的全国粮食总产量（61625万吨）较2015年的全国粮食总产量（62144万吨）有所降低，但降得并不多。2017年全国粮食总产量是61791万吨，虽然在总量上没有超过2015年，但是较2016年还是有所提升。总体来讲，从2004年到2017年，我国粮食总产量虽然没有形成“十四连增”，但保持着“十四连丰”。可以说，进入21世纪以来，全国粮食每年都处于丰收的状态。

2.农村居民人均纯收入快速增长

根据国家统计局的数据，2012年农村居民人均纯收入为7917元，实际增长10.7%，高于国内生产总值增速（2012年国内生产总值增速为7.8%）。2016年农村居民人均可支配收入为12363元，实际增长6.2%，低于国内生产总值增速（2016年国内生产总值增速为6.7%），但是2017年农村居民人均可支配收入实际增长又大于国内生产总值增长。城乡居民收入之比从2010年开始呈下降趋势，2016年该比例是2.72∶1。

3.脱贫攻坚取得显著成效

2013年以来，全国每年减少贫困人口1000万人以上。党的十八大以来，已基本完成580多万人的易地扶贫搬迁建设任务。形成贫困的原因有很多，其中一个重要的原因就是有些地方不适合人类生存，所以就要把他们搬到适合生存、创业、生产的地方。第三次全国农业普查主要数据显示，截至2016年年底，全国有99.3%的村通公路，村内主要道路有路灯的村占全部村的比重是61.9%，全国通电的村占全部村的比重是99.7%，91.3%的乡镇集中或部分集中供水，90.8%的乡镇生活垃圾集中处理或部分集中处理，73.9%的村生活垃圾集中处理或部分集中处理，17.4%的村生活污水集中处理或部分集中处理，53.5%的村完成或部分完成改厕。从农户来看，10995万户的饮用水为经过净化处理的自来水，占47.7%；使用水冲式卫生厕所的有8339万户，占36.2%，也就是说，1/3以上的农户已经使用水冲式卫生厕所；无厕所的有469万户，只占2.0%。

（三）“三农”工作面临的形势

“十三五”时期，我国农业农村发展的外部条件和内在动因发生了深刻变化，既存在不少有利条件，也面临很多困难和挑战。

从有利条件看：一是中央高度重视“三农”工作，加快补齐农业农村短板已经成为全党全社会的共识，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，经济长期向好的基本面没有改变，强农惠农富农政策体系将更加完善。二是粮食等主要农产品供给充足，城乡居民消费结构加快升级，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，为农业转方式、调结构、拓发展提供了强有力的支撑。三是农村改革和城乡一体化深入推进，这将进一步激发农村发展活力，为促进农民增收和农村繁荣提供持续动力。四是全球经济一体化进程加快以及“一带一路”倡议等的实施，有利于更好地统筹利用两个市场两种资源，缓解国内资源环境压力，优化国内农业结构。

从困难挑战看：一是农业供给侧结构性改革任务艰巨，玉米等农产品库存积压和优质化、多样化、专用化农产品供给不足并存，农业生产成本持续上升，农业生产效益低而不稳，农业基础设施建设滞后，农产品质量安全风险增多，农业面临的国际竞争压力加大。二是农业资源环境问题日益突出，水土资源紧张，部分地区耕地基础地力下降明显，面源污染加重，拼资源、拼消耗的生产方式难以为继，农村劳动力老龄化加速，专业型、技术型、创新型人才和青壮年劳动力缺乏，谁来种地问题逐步显现，实现农业持续发展任重道远。三是我国经济发展进入新常态，经济增速放缓，持续大幅增加财政“三农”投入空间有限，促进农民工外出就业和工资增长难度加大。四是城乡二元结构问题突出，城乡资源要素平等交换和均衡配置仍存在体制性障碍，农村基础设施和公共服务依然薄弱，缩小城乡差距任务繁重。“十三五”时期，我国农业农村发展机遇与挑战并存，希望与困难同在，实现农业稳定发展、农民持续增收的任务非常艰巨。必须牢固树立强烈的短板意识，坚持问题导向，不断创新工作思路，凝聚各方力量，落实新发展理念，破解发展难题，合力开拓农业农村工作新局面。

二、实施乡村振兴战略的重要意义

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，具有重大的理论和实践意义。从历史角度看，它是在新的起点上总结过去、谋划未来，深入推进城乡发展一体化，提出了乡村发展的新要求、新蓝图；从理论角度看，它是深化改革开放，实施市场经济体制，系统解决市场失灵问题的重要抓手；从实践角度看，它是呼应老百姓新期待，以人民为中心，把农业产业搞好，把农村保护建设好，把农民发展进步服务好，从而扎实解决农业现代化发展、社会主义新农村建设和农民发展进步遇到的现实问题的重要内容。

（一）实施乡村振兴战略是解决发展不平衡不充分矛盾的迫切要求

中国特色社会主义进入新的时代，这是党的十九大报告作出的一个重大判断，它明确了我国发展新的历史方位。伴随社会主要矛盾的转化，我国对经济社会发展提出了更高要求。我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。改革开放以来，随着工业化的快速发展和城市化的深入推进，我国城乡出现分化，农村发展也出现分化，目前最大的不平衡是城乡之间发展的不平衡和农村内部发展的不平衡，最大的不充分是“三农”发展的不充分，包括农业现代化发展的不充分、社会主义新农村建设的不充分、农民群体提高教科文卫发展水平和共享现代社会发展成果的不充分等。从决胜全面建成小康社会，到基本实现社会主义现代化，再到建成社会主义现代化强国，解决这一新的社会主要矛盾需要实施乡村振兴战略。

（二）实施乡村振兴战略是解决市场经济体系运行矛盾的重要抓手

改革开放以来，我国始终坚持市场经济改革方向，市场在资源配置中发挥着越来越重要的作用，它提高了稀缺资源配置效率，促进了生产力发展水平大幅提高，社会劳动分工越来越深、越来越细。随着市场经济深入发展，需要考虑市场体制运行所内含的生产过剩矛盾以及经济危机等问题，需要不断扩大稀缺资源配置的空间和范围。解决问题的途径是，除了把对外实行开放经济战略、推动形成对外开放新格局，包括以“一带一路”倡议为重点加强创新能力开放合作，拓展对外贸易，培育贸易新业态、新模式，推进贸易强国建设，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，创新对外投资方式、促进国际产能合作，加快培育国际经济合作和竞争新优势等作为重要抓手外，也需要把对内实施乡村振兴战略作为重要抓手，形成各有侧重和相互补充的长期的经济稳定发展战略格局。

（三）实施乡村振兴战略是解决农业现代化的重要内容

经过多年持续不断的努力，我国农业农村发展取得重大成就，现代农业建设取得重大进展，粮食和主要农产品供求关系发生重大变化，大规模的农业剩余劳动力转移进城，农民收入持续增长，脱贫攻坚取得全面胜利，农村改革实现重大突破，农村各项建设全面推进，为实施乡村振兴战略提供了有利条件。与此同时，在实践中，由于历史原因，目前农业现代化发展、社会主义新农村建设和农民的教育科技文化发展存在很多突出问题迫切需要解决。面向未来，随着我国经济不断发展，城乡居民收入不断增长，广大市民和农民都对农村的建设发展存在很多期待。把乡村振兴作为党和国家战略，统一思想，提高认识，明确目标，完善体制，搞好建设，加强领导和服务，不仅呼应了新时代全国城乡居民发展新期待，而且也将引领农业现代化发展、社会主义新农村建设以及农民教育科技文化进步。

三、乡村振兴战略的科学内涵

（一）产业兴旺是乡村振兴的核心

新时代推动农业农村发展的核心是实现农村产业发展，这是因为农村产业发展是农村实现可持续发展的内在要求。从中国农村产业发展历程来看，过去一段时期内主要强调生产发展，而且主要强调农业生产发展，其主要目标是解决农民的温饱问题，进而推动农民生活向小康迈进。从生产发展到产业兴旺，这个转变意味着新时代党的农业农村政策体系更加聚焦和务实，主要目标是实现农业农村现代化。产业兴旺要求从过去单纯追求产量向追求质量转变、从粗放型经营向精细型经营转变、从不可持续发展向可持续发展转变、从低端供给向高端供给转变。城乡融合发展的关键步骤是农村产业融合发展。产业兴旺不仅要实现农业发展，还要丰富农村发展业态，促进农村第一、第二、第三产业融合发展，更加突出以推进供给侧结构性改革为主线，提升供给质量和效益，推动农业农村发展提质增效，更好地实现农业增产、农村增值、农民增收，打破农村与城市之间的壁垒。农民生活富裕的前提是产业兴旺，而农民富裕、产业兴旺又是乡风文明和有效治理的基础，只有产业兴旺、农民富裕、乡风文明、治理有效有机统一起来才能真正提高生态宜居水平。党的十九大将产业兴旺作为实施乡村振兴战略的第一要求，充分说明了农村产业发展的重要性。当前，我国农村产业发展还面临区域特色和整体优势不足、产业布局缺少整体规划、产业结构较为单一、产业市场竞争力不强、效益增长空间较为狭小与发展的稳定性较差等问题，实施乡村振兴战略必须要紧紧抓住产业兴旺这个核心，并把它作为优先方向和实践突破点，真正打通农村产业发展的“最后一公里”，为农业农村实现现代化奠定坚实的物质基础。

（二）生态宜居是乡村振兴的基础

习近平总书记在党的十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。美丽中国的起点和基础是美丽乡村。乡村振兴战略提出要建设生态宜居的美丽乡村，更加突出了新时代重视生态文明建设与人民日益增长的美好生活需要的内在联系。乡村生态宜居不再是简单强调单一化生产场域内的“村容整洁”，而是对“生产、生活、生态”为一体的内生性低碳经济发展方式的乡村探索。生态宜居的内核是倡导绿色发展，是以低碳、可持续为核心，是对“生产场域、生活家园、生态环境”为一体的复合型“村镇化”道路的实践打造和路径示范。绿水青山就是金山银山。乡村产业兴旺本身就蕴含着生态底色，通过建设生态宜居家园实现物质财富创造与生态文明建设互融互通，走出一条中国特色的乡村绿色可持续发展道路，在此基础上真正实现更高品质的生活富裕。同时，生态文明也是乡风文明的重要组成部分，乡风文明内含着对生态文明建设的基本要求。此外，实现乡村生态的良好治理是实现乡村有效治理的重要内容，治理有效必然包含着有效的乡村生态治理体制机制。从这个意义上来看，打造生态宜居的美丽乡村必须要把乡村生态文明建设作为基础性工程扎实推进，让美丽乡村看得见未来、留得住乡愁。

（三）乡风文明是乡村振兴的关键

乡村振兴想要实现新发展，彰显新气象，传承和培育文明乡风是关键。乡土社会是中华优秀传统文化的主要阵地，传承和弘扬中华优秀传统文化必须要注重培育和传承文明乡风。乡风文明是乡村文化建设和乡村精神文明建设的基本目标，培育文明乡风是乡村文化建设和乡村精神文明建设的主要内容。乡风文明的基础是重视家庭建设、家庭教育和家风家训培育。家庭和睦则社会安定，家庭幸福则社会祥和，家庭文明则社会文明；良好的家庭教育能够授知识、育品德，提高精神境界、培育文明风尚；优良的家风家训能够弘扬真善美、抑制假恶丑，营造崇德向善、见贤思齐的社会氛围。积极倡导和践行文明乡风能够有效净化和涵养社会风气，培育乡村德治土壤，推动乡村有效治理；能够推动乡村生态文明建设，建设生态宜居家园；能够凝人心、聚人气，营造干事创业的社会氛围，助力乡村产业发展；能够丰富农民群众文化生活，汇聚精神财富，实现精神生活的富裕。实现乡风文明要大力实施农村优秀传统文化保护工程，深入研究阐释农村优秀传统文化的历史渊源、发展脉络、基本走向；要健全和完善家教家风家训建设工作机制，挖掘民间蕴藏的丰富家风家训资源，让好家风、好家训内化为农民群众的行动遵循；要建立传承弘扬优良家风家训的长效机制，积极开展家风家训进校园、进课堂活动，编写优良家风家训通识读本，积极创作反映优良家风家训的优秀文艺作品，真正把文明乡风建设落到实处、落到细处。

四、推进乡村振兴的战略导向

（一）坚持高质量发展

习近平总书记在党的十九大报告中提出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”“必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”。实施乡村振兴战略是建设现代化经济体系的主要任务之一，尽管实施乡村振兴战略涉及的范围超出了经济工作，但推动乡村振兴高质量发展应该是实施乡村振兴战略的基本要求和重大导向之一。仔细研读党的十九大报告中关于习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略的内容，不难发现这实际上也是指导中国特色社会主义高质量发展的思想。在实施乡村振兴战略的过程中，坚持高质量发展的战略导向，需要弄清楚什么是乡村振兴的高质量发展，怎样实现乡村振兴的高质量发展。

1.突出抓重点、补短板、强弱项的要求

随着中国特色社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。实施乡村振兴战略的质量如何，首先要看其对解决社会主要矛盾有多大的实质性贡献，对于缓解工农城乡发展不平衡和“三农”发展不充分的问题有多大的实际作用。比如，随着城乡居民收入和消费水平的提高，社会需求结构加快升级，呈现个性化、多样化、优质化、绿色化的迅速推进趋势。这要求农业和农村产业发展顺应需求结构升级的趋势，增强供给适应需求甚至创造需求、引导需求的能力。与此同时，对农村产业发展在继续重视“生产功能”的同时，要求更加重视其生活功能和生态功能，将重视产业发展的资源环境和社会影响，同激发其科教、文化、休闲娱乐、环境景观甚至体验功能结合起来。尤其是随着“90后”“00后”“10后”逐步成为社会的主流消费群体，产业发展的生活、生态功能更加需要引起重视。以农业为例，要求其在“卖产品”的同时，更加重视“卖风景”“卖温情”“卖文化”“卖体验”，要增加对人才、人口的吸引力。近年来，电子商务的发展日益引起人们的重视，一个重要原因是其有很好的链接和匹配功能，能够改善居民的消费体验、增进消费的便捷性和供求之间的互联性，而体验、便利、互联正在成为实现社会消费需求结构升级和消费扩张的重要动力，尤其是为边角化、长尾性、小众化市场增进供求衔接和实现规模经济提供了新的路径。

2.突出推进供给侧结构性改革

推进供给侧结构性改革的核心要义是按照创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，提高供给体系的质量、效率和竞争力，即增加有效供给，减少无效供给，增强供给体系对需求体系和需求结构变化的动态适应和反应能力。当然，这里的有效供给包括公共产品和公共服务的有效供给。这里的提高供给体系质量、效率和竞争力，首先表现为提升农业和农村产业发展的质量、效率和竞争力；除此之外，还表现在政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等方方面面，体现这些方面的协同性、关联性和整体性。解决好“三农”问题之所以始终被作为全党工作的“重中之重”，归根到底是因为它是一个具有竞争弱势特征的复合概念，需要基于市场在资源配置中起决定性作用，通过更好发挥政府作用矫正市场失灵问题。实施乡村振兴战略旨在解决好“三农”问题，重塑新型工农城乡关系。因此，要科学区分“三农”问题形成演变中的市场失灵和政府失灵，以推进供给侧结构性改革为主线，完善体制机制和政策环境。借此，将支持农民发挥主体作用、提升农村人力资本质量与调动一切积极因素并有效激发工商资本、科技人才、社会力量参与乡村振兴的积极性结合起来，通过完善农村发展要素结构、组织结构、布局结构的升级机制，更好地提升乡村振兴的质量、效率和竞争力。

3.协调处理实施乡村振兴战略与推进新型城镇化的关系

在党的十九大报告和新版《中国共产党章程》中，乡村振兴战略与科教兴国战略、可持续发展战略等被列入其中，但新型城镇化战略未被列入要坚定实施的七大战略，这并不等于说推进新型城镇化不是一个重要的战略问题。之所以这样，主要有两方面的原因：一是城镇化是自然历史过程。虽然推进新型城镇化是解决“三农”问题的重要途径，既需要“紧紧围绕提高城镇化发展质量”，又需要“因势利导、趋利避害”，但城镇化更是“我国发展必然要遇到的经济社会发展过程”，是“现代化的必由之路”，因而必须“使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程”。而实施七大战略则与此有明显不同，它更需要摆在经济社会发展的突出位置甚至优先位置，更需要大力支持；否则，容易出现比较大的问题，甚至走向其反面。二是实施乡村振兴战略是贯穿21世纪中叶全面建设社会主义现代化国家过程中的重大历史任务。虽然推进新型城镇化是中国经济社会发展中的一个重要战略问题，但城镇化率达到75%左右后，中国城镇化将逐步进入饱和阶段，届时城镇化率提高的步伐将明显放缓，城镇化过程中的人口流动将由乡—城单向流动为主转为乡—城流动、城—城流动并存，甚至城—乡流动的人口规模也会明显增大。届时，城镇化的战略和政策将会面临重大的阶段性转型，甚至逆城镇化趋势会明显增强。至于怎样科学处理实施乡村振兴战略与推进新型城镇化的关系，关键在于建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。

（二）坚持农业农村优先发展

习近平总书记在党的十九大报告中首次提出，要坚持农业农村优先发展。这从根本上讲是因为工农城乡发展不平衡和“三农”发展不充分，是当前中国发展不平衡不充分最突出的表现。此外，因为“三农”发展对促进社会稳定和谐、调节收入分配、优化城乡关系、增强经济社会活力和就业吸纳能力及抗风险能力等可以发挥重要的作用，具有较强的公共品属性；在发展市场经济条件下，“三农”发展在很大程度上呈现竞争弱势特征，容易存在市场失灵问题。因此，需要在发挥市场对资源配置起决定性作用的同时，通过更好地发挥政府作用，优先支持农业农村发展，解决好市场失灵问题。鉴于“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”，按照增强系统性、整体性、协同性的要求和突出抓重点、补短板、强弱项的方向，坚持农业农村优先发展应该是实施乡村振兴战略的必然要求。

在当今世界大发展、大变革、大调整的背景下，面对世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展的形势，各国日益相互依存、命运与共，越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体。相对于全球，国内的城乡之间更是命运共同体，更需要保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。面对国内工农发展、城乡发展失衡的状况，用命运共同体理念指导“三农”工作和现代化经济体系建设，更应坚持农业农村优先发展，借此有效防范因城乡之间、工农之间差距过大导致社会断裂，增进社会稳定和谐。

笔者认为，可借鉴国外尤其是发达国家支持中小企业的思路，同等优先地加强对农业农村发展的支持。具体来说，要注意以下两点。

1.以完善产权制度和要素市场化配置为重点，优先加快推进农业农村市场化改革

《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）提出，“公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础”，“统一开放、竞争有序的市场体系，是市场在资源配置中起决定性作用的基础”，要“确立竞争政策基础性地位”。因此，要通过强化公平竞争的理念和社会氛围，以及切实有效的反垄断措施，完善维护公平竞争的市场秩序，促进市场机制有效运转；也要注意科学处理竞争政策和产业政策的关系，积极促进产业政策由选择性向功能性转型。

为此，要通过强化竞争政策的基础地位，积极营造有利于“三农”发展，并提升其活力和竞争力的市场环境，引导各类经营主体和服务主体在参与乡村振兴的过程中公平竞争，成为富有活力和竞争力的乡村振兴参与者，甚至乡村振兴的“领头雁”。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，加快推进农业农村领域的市场化改革，结合发挥典型示范作用，从根本上改变农业农村发展中部分领域改革严重滞后于需求，或改革自身亟待转型升级的问题。如在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下，如何平等保护土地经营权等。目前，这方面的改革亟待提速。当前部分地区对平等保护土地经营权重视不够，加大了新型农业经营主体的发展困难和风险，也影响了其对乡村振兴带动能力的提升。近年来，部分地区推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的改革创新，初步取得了积极效果。但随着“三变”改革的推进，如何加强相关产权和要素流转平台建设，完善其运行机制，促进其转型升级，亟待后续改革加力跟进。

2.加快创新相关法律法规和监管规则，优先支持优化农业农村发展环境

通过完善法律法规和监管规则，清除不适应形势变化、影响乡村振兴的制度和环境障碍，可以降低“三农”发展的成本和风险，也有利于促进农业强、农民富、农村美。例如，近年来虽然农村宅基地制度改革试点积极推进，但实际惠及面仍然有限，严重影响农村土地资源的优化配置，导致大量宅基地闲置浪费，也加大了农村发展新产业、新业态、新模式和建设美丽乡村的难度，制约了农民增收。农村宅基地制度改革严重滞后于现实需求，导致宅基地流转限制过多、宅基地财产价值难以显性化、农民房屋财产权难以有效保障、宅基地闲置浪费严重等问题日趋凸显，从而加大了农村新产业、新业态、新模式发展的用地困难。

现行农村宅基地制度和农房产权制度改革滞后，不仅加大了盘活闲置宅基地和农房的困难度，影响农民财产性收入的增长，更重要的是加大了城市人口、人才“下乡”，农村人才“跨社区”居住以及定居的困难。这不利于缓解乡村振兴的“人才缺口”，也不利于农业农村产业更好地对接城乡消费结构升级带来的需求扩张。在部分城郊地区或发达的农村地区，甚至山清水秀、交通便捷、文化旅游资源丰厚的普通乡村地区，适度扩大农村宅基地制度改革试点范围，鼓励试点地区加快探索和创新宅基地“三权分置”办法，尤其是适度扩大农村宅基地、农房使用权流转范围，有条件地进一步向热心参与乡村振兴的非本农村集体经济组织成员开放农村宅基地或农房流转、租赁市场。这对于吸引城市或异地人才、带动城市或异地资源、要素参与乡村振兴，越来越具有重要性和紧迫性。其意义远远超过增加农民财产性收入的问题，并且已经不是“尚待深入研究”的问题，而是应该积极稳健地“鼓励大胆探索”的事情。建议允许这些地区在保护农民基本居住权和不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的基础上，通过推进宅基地使用权资本化等方式，引导农民有偿转让富余的宅基地和农民房屋使用权，允许城乡居民包括“下乡”居住或参与乡村振兴的城市居民有偿获得农民转让的富余或闲置宅基地。

五、乡村社会治理的内涵

乡村社会治理，也称为“乡村治理”。1998年，华中师范大学中国乡村研究中心的学术团队在一次学术研讨会上首次提出了“乡村治理”概念，这一概念吸收和借鉴了风靡全球的“治理”理论。“治理”概念的引入，使得中国乡村社会研究更具综合性和包容性，适应了中国乡村社会变迁对研究提出的新要求，得到了众多学者的认可。自此之后，“乡村治理”概念逐渐取代了“村民自治”“村治”等概念在中国乡村社会研究中的主导地位，形成了一种新的话语体系。随后，随着社会的不断发展，有学者提出了“农村社会治理”“乡村社会治理”等概念。纵观现有文献，不同的学者从不同的视角对乡村社会治理的概念内涵进行了界定。

2000年，徐勇教授在《挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对》一文中首次明确提出了“乡村治理”的内涵，认为乡村治理是指“通过解决乡村面临的问题，实现乡村的发展和稳定”。这一内涵界定可以说是关于“乡村治理”概念的最早阐述。它简单明了地指出了“乡村治理”的主要内容和最终目标。在此基础之上，越来越多的学者对“乡村治理”进行了更为详细和具体的阐述。例如，郭正林从组织的视角对“乡村治理”进行了界定，认为乡村治理是“性质不同的各种组织，包括乡镇的党委政府、‘七站八所’、扶贫队、工青妇等政府及附属机构，村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织，民间的红白喜事会、慈善救济会、宗亲会等民间群体及组织，通过一定的制度机制共同把乡下的公共事务管理好”。这一概念界定将“乡村治理”的不同层次主体涵盖在一个体系内，认为乡镇、村级以及民间群体进行公共事务管理的活动共同构成了“乡村治理”，突出强调了各类组织在乡村治理中的主体地位和功能作用。贺雪峰指出，乡村治理是指“如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展”。这一概念界定进一步深化了“乡村治理”的本质内涵，突出强调了“乡村治理”的村民自主性和乡村社会发展的有序性。

党国英进一步提出，乡村治理是指“乡村社会处理公共事务的传统和制度，包括选举政府首脑、监督政府工作和设置政府更迭的程序，也包括政府制定和执行政策的能力，以及居民对这些制度的服从状况”。这一概念界定首次将“乡村治理”视为乡村社会处理公共事务传统和制度的总称，突出强调了“乡村治理”与“公共事务”之间的紧密关系。万小艳认为，乡村治理是“在乡村社区中，通过乡村公共权力介入社区个体成员无力解决的公共事务，达成社区范围内的规模收益，从而实现乡村发展”。张润泽、杨华认为，乡村治理“是一种综合治理，它把乡村的政治、经济、文化、社会诸元素都统摄进来，以更广泛、更宏大的视野观察乡村生活，而不囿于单纯民主化治理的村民自治”。

随着“乡村治理”概念的不断发展，有学者开始提出了“乡村社会治理”概念。从概念内涵上来看，“乡村社会治理”与“乡村治理”本质上没有较大的区别。具体来说，“乡村社会治理”具有以下三层内涵。

一是从治理主体来看，乡村社会治理的治理主体是多元化的。乡村社会的治理主体除了正式的权力机构——基层政府以外，还包括村委会这一自治组织机构、民间组织以及村民个体。这四个不同层次的治理主体之间是相互制约、相互影响、相互作用的，强调以相互协商、相互合作、共同参与的形式解决乡村社会公共事务，构建和谐有序的乡村社会。可见，乡村社会治理不是指正式权力机构——乡镇政府通过公共权力以自上而下的线性方式管辖乡村社会，而是指乡镇政府、村级自治组织、民间社会组织与村民综合运用社会公共权利协同治理乡村社会。这四者之间的关系不是纵向的领导与被领导的关系，而是横向的平等合作的关系。而且，从一定程度上来说，乡村社会治理更加倾向于村级自治组织的功能发挥，更加强调村民的公共参与。可以说，乡村社会治理的成效，在很大程度上取决于各治理主体的功能发挥。事实上，在乡村社会治理中，乡镇政府主要发挥的是引导作用，村级自治组织、民间组织以及村民才是乡村社会治理的真正主体，共同管辖着乡村社会的各项公共事务。

二是从治理目标来看，乡村社会治理的目标是实现公共利益最大化，维护乡村社会的和谐稳定。乡村社会治理有着明确的社会目标，那就是通过有效地处理各项乡村公共事务，实现乡村公共利益最大化，维护乡村社会的和谐稳定。乡村社会治理是一项复杂的社会治理活动，涉及诸多利益主体以及诸多公共事务。因此，为了有效协调不同利益主体之间的关系，缓和乡村社会矛盾，维护村民的合法利益，乡村社会治理只有以乡村公共利益为目标导向，才能获取其存在的合理性和合法性。这是多元乡村社会治理主体相互合作的前提，是乡村社会治理持续开展的内在动力。不管是乡村公共发展问题，还是村民之间的纠纷问题，抑或是村民的家庭纠纷问题，只要是在乡村社会范畴内发生的事务，都在一定程度上影响到了公共利益，需要乡村治理的介入。因此，在协调、治理的过程中，乡村社会治理强调以公共利益最大化为目标导向，以保障最广大乡村居民的合法利益，促进乡村经济社会有序发展为终极目标。

三是从治理过程来看，乡村社会治理是自主化的。乡村社会治理是一个复杂的社会治理过程，包括政府治理和村民自我治理两大内容，涉及诸多利益群体和社会层面问题，再加上乡村社会本身的多样性和复杂性，如乡村社会地域广阔、人口分布分散等，政府在乡村社会治理中的功能发挥受到一定程度的制约，政府不可能单独凭借自身力量全面调控和治理乡村社会。因此，在具体的乡村社会治理过程中，实际上是以村民自治为核心的。也就是说，政府通过政策方针进行宏观层面的调控工作，乡村自治组织通过自主治理进行微观层面的具体协商、处理。通过自治组织的培育发展，乡村社会逐渐形成自主治理的社会治理体系，共同管理乡村社会的各类公共事务。同时，乡村社会治理的自主化也体现在村民大量的社会参与上。正是村民的积极自主参与，乡村公共事务才能够得到及时有效的处理。

总之，“乡村社会治理”是有关乡镇一级管辖范畴内的社会治理活动，它以乡村社会为治理范畴，以解决乡村公共事务为治理内容，以乡镇政府、村委会、社会民间组织、村民为治理主体，以乡村公共权力为治理手段，以村民利益最大化为治理目标，以“乡政村治”为治理模式，即一种乡镇政府治理与村民自治相结合、强调村民的社会参与和自我治理以及以实现和维护村民的合法利益为主要目标的治理模式。

六、乡村社会治理的意义

乡村社会治理作为我国社会治理体系的重要组成部分，关系到广大村民的日常生活和命运，关系到城乡之间的统筹协调发展，关系到和谐社会的构建。可以说，乡村社会治理是社会治理的重点和难点。乡村社会治理有利于维护最广大人民群众的合法利益，有利于推进城乡统筹协调发展，有利于构建稳定有序的乡村社会，有利于推进国家社会治理现代化进程。乡村社会治理，无论是对于广大村民群众、乡村社会，还是整个社会来说，都具有不容忽视的重要意义。具体体现在以下三方面。

（一）乡村社会治理是保障广大村民合法利益的必然要求

乡村社会治理以广大乡村社会为治理范围，以广大村民为治理对象，以妥善处理各类乡村公共事务为治理内容，以保障广大村民合法利益、改善广大村民生活、构建乡村和谐社会为治理目标。成千上万的乡村作为当前中国社会的主要组成部分，影响着中国社会的和谐稳定。可以说，社会的稳定有序需要以乡村的稳定有序为基础。乡村社会治理水平的高低直接影响着社会质量水平的高低，影响着广大村民的合法利益能否得到有效保障。为了进一步转变乡村社会治理方式，增强政府服务意识，从而为村民提供一个更舒适、更和谐、更有序的生活环境，我们需要加强乡村社会治理。当前，我国广大乡村社会整体上处于社会转型的关键时期，各类社会矛盾、社会冲突时有发生，这就需要一套完善的社会治理机制，以协调不同利益群体之间的关系，科学、妥善地处理各类基层社会矛盾，以满足广大村民的利益诉求。而乡村社会治理以乡镇政府、村民组织以及村民相互协调、相互谈判为治理模式，以公共利益最大化为基本目标，能够代表广大村民的利益。因此，乡村社会治理是保障广大村民合法利益的必然要求。

（二）乡村社会治理是实现城乡统筹协调发展的必然要求

随着乡村经济的发展以及乡村社会的转型，传统的乡村社会治理方式已经不适应新的乡村经济社会发展需求，创新与现阶段乡村经济社会发展要求相适应的乡村社会治理模式，已经成为推进新型城镇化与新农村建设的必然要求。为了统筹城乡协调发展，我国坚持新型城镇化与新型农村社区建设两条路，在此过程当中，难免涉及农民市民化、乡村土地产权、乡村集体利益分配以及乡村经济发展问题等，这些都是在新背景下乡村社会治理的重要内容。这些新的治理内容的出现，意味着传统的乡村社会管理模式已经不适应当前乡村经济社会发展的要求，乡村社会治理的任务更加繁重。此外，我国致力于提升国家治理水平和实现社会治理现代化，然而从城乡的社会治理水平来看，乡村社会治理水平依然落后于城市社会治理水平。因此，为了缩小城乡的社会治理水平差距，提升我国整体的社会治理水平，必须将加强乡村社会治理作为重要任务之一，努力化解各类社会矛盾和冲突，协调各类社会关系。

（三）乡村社会治理是化解乡村社会复杂矛盾的必然要求

随着乡村社会的发展以及新型城镇化的推进，乡村工作过程中日益凸显出新问题和新矛盾，如村民增收难问题、乡村基本公共服务发展滞后问题、乡村土地征用难问题、新生代农民工问题、留守儿童问题、空巢老人问题、乡村文化建设发展滞后问题、乡村社会组织发展缓慢问题等。这些问题的存在表明，乡村不和谐因素影响着乡村社会的和谐稳定。如果这些社会矛盾得不到及时有效的化解，将可能逐渐积累而发展成为大的社会矛盾，进而影响到整个社会的和谐稳定。因此，为了将基层社会矛盾化解在萌芽状态，及时有效地解决社会矛盾，需要进一步加强乡村社会治理。乡村社会治理，包含着治理和服务两层内涵，但无论是从治理还是从服务来说，其主要任务都是协调乡村社会的利益关系，及时化解乡村社会的社会矛盾，维护乡村社会的公平正义，及时回应广大村民群众的利益诉求，保障广大村民群众的合法利益。

七、乡村社会治理及基本特征

（一）原生秩序型乡村社会治理及基本特征

原生秩序型乡村社会治理主要强调乡村社会内生秩序的能力。这说明，当一个乡村具备原生秩序的能力时，它就无须在很大程度上依赖于乡镇政府的介入，因为依靠其内在的自身生产力和治理能力，它就能够维持乡村社会的稳定秩序；当一个乡村尚未具备原生秩序的能力时，它就需要在很大程度上依赖于乡镇政府的支持和干预，因为仅凭其自身单薄的力量，它还不能维持乡村社会的稳定秩序。在这里，所谓的内生秩序能力，一方面是指乡村社会自身具有的提供基本公共服务和加强基础设施建设的能力，另一方面是指乡村社会自身具有的为乡村社会精英提供精神价值的能力。因为当乡村具有生产价值的能力时，乡村本身就能够为乡村精英提供声誉价值空间。因此，在这样的背景条件下，乡村精英为了获得村民的认可和支持，乐意参与乡村社会治理，担任乡村干部，成为乡村社会的保护型代理人。

在这一乡村社会治理类型当中，乡村社会治理呈现出如下一系列特征：一是乡村社会治理以乡村精英、村民为主要治理主体，乡村精英主要代表村民利益与乡镇政府进行博弈，村民对乡村精英有着较高的身份认同；二是乡村社会自身能够提供足够的公共产品和公共服务，对乡镇政府的依赖程度较低；三是乡村社会中的乡村精英更在乎社会性价值而非经济价值，腐败现象较少；四是乡村社会里村民与村干部的社会关系较缓和，直接利益冲突较少；五是乡村干部与乡镇领导之间的关系较为平等，不是领导与被领导的关系，而是地位平等的关系；六是乡村社会治理的民主化程度高，自治能力强；七是乡镇政府难以在乡村社会找到代理人，行政力量的渗透不足，乡镇行政工作指标难以完成。

（二）次生秩序型乡村社会治理及基本特征

次生秩序型乡村社会治理是与原生秩序型乡村社会治理相对应的一种乡村社会治理类型。具体来说，所谓次生秩序型乡村社会治理，一方面是指乡村社会自身尚未孕育出内生秩序能力，因而需要依靠乡镇政府的支持和介入才能够维持有序的乡村社会秩序；另一方面是指乡村社会自身虽不能够为乡村精英提供精神性价值，以满足其声誉需求，但乡村社会能够为乡村精英提供物质性价值，以满足其经济需求。在这一乡村社会治理类型中，乡村社会治理呈现出如下特征：一是乡村社会治理过程中，乡村自治能力较低，对乡镇政府的依赖性较强；二是乡村精英与村民之间的关系整体而言比较紧张，有可能在诸多利益方面存在矛盾与冲突；三是乡村精英一方面是乡镇政府的利益代理人，另一方面是村民的利益代理人，如何协调二者之间的关系是乡村精英进行乡村社会治理的重要任务；四是乡村精英与乡镇政府的关系是领导与被领导的关系，乡村精英的主要工作内容是完成上级乡镇政府下达的各项行政指标。

（三）乡村合谋型乡村社会治理及基本特征

乡村合谋型乡村社会治理有别于前两种乡村社会治理类型的地方在于：乡村社会自身既不能够为乡村干部提供声誉、社会地位等社会性收益，也不能够为乡村干部提供正当的经济收入、物质获取等经济性收益。因此，乡村干部往往倾向于利用手中的权力谋取私利，侵占乡村社会公共性资源，从而导致乡村社会治理陷入混乱之中。

这一乡村社会治理类型的产生，主要是由于乡村社会自身缺乏生产价值的能力。这里的价值，既包括精神价值，即声誉、面子等，也包括物质价值，即经济收入、物质资源等。当一个乡村社会自身缺乏生产价值的能力时，其对乡村精英的吸引力就大大下降。在这样的条件下，大多数乡村精英都不会积极主动地参与乡村社会治理实践，只有少部分试图从乡村权力中获取不正当收入的乡村精英或非乡村精英愿意出任乡村干部职位。同时，这样的乡村社会秩序本身也为这部分试图获取灰色收入的乡村干部提供了可能。这主要是这一类型的乡村社会内在关联度不高，乡村社会内在的约束力不强，村民与村民之间以及村民与乡村干部之间的社会联系不紧密。村民在监督乡村干部行为方面既缺乏主观意愿，也缺乏正式渠道。因此，他们获取灰色收入的最大阻碍者不是村民，而是乡镇政府。因此，这类乡村社会的乡村干部逐渐与乡镇政府形成了合谋关系。而为了维护这一合谋关系，乡村干部就必须成为乡镇政府的利益代理人，认真完成乡镇政府布置的各类行政任务，甚至贿赂乡镇主要领导，以避免乡镇政府对其不正当行为进行惩罚。为了获取这一短期利益，他们不惜损害乡村居民的合法权益，牺牲乡村社会的长远利益，最终导致乡村干部与村民之间的关系紧张，矛盾突出。

在这一乡村社会治理类型中，乡村社会治理呈现出如下特征：一是在乡村社会治理过程中，乡村生产价值能力低，导致乡村干部萌生利用权力获取不正当利益的想法；二是乡村干部在获取灰色收入的过程中，可能牺牲乡村居民和乡村社会的利益，导致乡村干部与村民之间关系紧张，矛盾突出；三是乡村干部主要是乡镇政府的利益代理人，可能会认真完成甚至超额完成乡镇政府布置的各项任务；四是乡村社会治理的民主化程度低，乡村社会组织、乡村居民的社会参与不足。

（四）无序型乡村社会治理及基本特征

无序型乡村社会治理主要是指乡村干部因既不能获取社会性收益，也不能获取正当或不正当的经济收益，从而表现出消极的工作态度和处事行为，进而导致乡村社会公共事务陷入无人管理、无人问津的困境，使得乡镇政府的行政指令无法在乡村社会有效执行。也就是说，一旦乡村干部无法通过担任乡村干部职位来获取具有足够吸引力的收益，乡村干部就容易表现出对乡村社会公共事务不上心，对乡村经济社会发展不关心的状态。因此，日常乡村治理工作的开展也主要是流于形式，缺乏实质性的进展。这主要是在这一背景之下，乡村干部与乡镇政府之间不存在明显的利益关系，乡村干部无须为了获得乡镇政府的资源支持而工作。因此，在处理与乡镇政府之间的关系时，乡村干部也表现出明显的消极态度，对于乡镇政府布置的各项行政任务，不是敷衍应对就是有意拖延时间。而乡镇政府在面临这一情况时，由于缺乏有效的资源供给以改变乡村干部的消极态度，他们也只能表示无奈或者反复强调。这最终导致乡村社会的公共事务处理效率低，公共事业发展缓慢，从而使整个乡村社会陷入无序状态。

在这一乡村社会治理类型中，乡村社会治理呈现出如下特征：一是在乡村社会治理过程中，乡村生产价值能力低，既无法生产出社会性价值，也无法生产出经济性价值，从而导致对乡村精英的吸引力最低；二是乡村干部在乡村社会治理过程中表现出明显的消极态度，导致乡村公共事务无人问津，乡村公共事业进展缓慢；三是乡村干部与乡镇政府之间的关系疏远，导致乡镇政府布置的各项行政指令在乡村社会无法有效执行；四是乡村居民的社会参与意愿不强，参与能力有限。