第二章　合规管理的发展历程

第一节　“守夜人”的角色转变

正如前章所述，就企业要遵守国家法律、服从政府监管而言，自从有企业组织那天起，合规就存在了。只不过现代意义上的合规管理体系是20世纪才出现的。在资本主义自由竞争时代，资本主义国家政府只是充当市场经济的“看门人”和“守夜人”。国家对市场交易、市场竞争和社会经济活动主要通过民商事法律来调节和规制，政府很少以监管机构的身份直接介入、监管社会经济活动。

资本主义进入垄断阶段，社会化大生产和社会化大分工高度发达，日益国际化的市场竞争空前激烈，新兴社会经济产业门类迅猛增加，经济高速发展和大萧条循环交替。资本主义国家政府若继续充当“看不见的手”已不能适应资本主义社会经济发展的需要，随着两次世界大战的爆发和凯恩斯主义的盛行，政府开始以监管人的身份全面介入社会经济活动，或直接制定社会经济活动的监管规则，或要求企业自身建立内部管理规则，或发动中介组织作为“经济警察”帮助监管。

1887年美国国会通过《商务管制法》，确立政府对社会商务活动的监管制度，依据该法成立了“联邦州际商务委员会”，管制美国各州之间商务活动引发的铁路运输价格暴涨和价格歧视。1890年美国国会制定了著名的《谢尔曼法》，1914年制定了《克莱顿反托拉斯法》，开始对垄断协议、经营者集中、滥用市场支配地位进行法律管制。1904年，美国作家厄普顿·辛克莱尔（Upton Sinclair）发表长篇小说《屠场》，揭露芝加哥屠宰厂和肉类加工厂污水横流、蚊蝇遍地的场景和工人恶劣的劳动环境，引发美国社会对食品安全的广泛关注，促进了1906年《纯净食品和药品法》出台。

从19世纪末到20世纪二三十年代，美国政府在食品药品安全、市场公平竞争、电讯通信、证券金融等领域开始进行直接监管，先后成立美国食品和药品管理局（1906年）、联邦通信委员会（1934年）、联邦电力监管委员会（1935年）、美国证券交易委员会（1935年）、联邦劳工关系委员会（1935年）、民用航空委员会（1938年）等政府监管机构。

对这一时期以美国为代表的西方资本主义国家建设的企业合规管理体系，有研究者从三个方面做了总结：⁽¹⁾第一，通过立法和成立监管机构，从企业外部加强对企业的监管。第二，在关系国计民生（食品、药品）、容易形成垄断的行业（铁路、银行、通信、航空）和信息不对称行业（证券）率先推动合规建设，进而带动其他行业合规建设。第三，在推进企业合规建设上秉承实用主义原则，每个领域法律的出台、监管机构的设立，都是为应对危机和处理个案而形成的。

从这一时期的企业合规管理体系建设看，法律和政府都是从企业外部设立规则要求企业遵守执行。企业要么执行，要么不执行或未能“达标”执行。不执行或未能“达标”执行，要接受法律制裁。这个阶段，法律和政府没有要求企业从内部建立合规管理体系，企业也仅仅停留在满足来自法律和政府的监管要求和标准阶段，没有从“我要合规”的角度和思路积极主动加强合规管理、建设合规管理体系。