二、1978—1998年：改革逻辑下的房地产

中国房地产起步是以改革的逻辑进行的。改革开放以前，中国实行福利分房制度，1978—1998年，中国住房制度都是在探索从计划经济向市场经济过渡，对传统的福利分房制度进行变革，以建立起符合市场经济体制的住房制度，继而实现住房的商品化和社会化。这一阶段中国房地产市场的发展更多地表现为对土地、资金、价格等相关制度的探索，逐渐使房地产从政府投资、建设和补贴的福利部门转变为一个独立运行的经济行业。

（一）房地产市场化改革

1978年人均居住面积是3.6平方米，住房改革的呼声很大。国家开始着手房地产业改革的准备工作。理论界开始提出住房商品化、土地产权等观点，探讨中国房地产改革的方向。同年，中国第一家房地产企业中原地产成立。随着改革开放全面铺开，房地产也开始进入决策层的视野。1978年，邓小平首次提出，允许私人建房。1980年6月，中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，该文明确指出“准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住房”。这相当于承认住房成为商品，可以买卖和私人占有，正式开启了住房商品化改革。当年9月，北京市率先成立北京城市开发总公司，随后100余个城市的房管部门组建了房地产公司，“国家队”成了中国最早一批房地产企业，这也拉开了房地产综合开发的序幕。

住房允许买卖之后，如何售卖就成为探索重点。1979—1985年房地产改革政策的重点是试售住房。先是1979—1982年试行全价售房，也就是按照住房建筑成本全价向居民售卖，但受居民收入所限售房成绩很不理想，因此1982年转向补贴售房。当年4月，国家城市建设总局发布了《关于城市出售住房试点工作座谈会情况的报告》，开始局部实施住房补贴，鼓励职工自主买房。当年经国务院批准，以郑州、沙市、常州、四平四市为补贴售房试点，为全国房改探路，形成了“三三制”售房，即当时购房个人支付房款的1/3，地方政府和职工所在单位各补贴1/3。补贴售房减轻了家庭的支付压力，但是又极大地增加了地方政府和单位的经济负担，受到它们的强烈反对。更重要的是，当时多数居民依然能以很低的租金甚至免费租住单位提供的公房，其购房意愿并不十分强烈，这导致住房市场化进展缓慢。

20世纪80年代中期开始，住房改革进入“提租补贴”阶段，即改革公房，全面提高公房租金。从政府和单位的角度看，提租可以实现以租养房，减轻负担；从居民角度看，增加租房成本同时提供购房补贴，可以促进居民购买商品房。1986年2月，国务院成立了住房制度改革领导小组，在烟台、蚌埠、唐山三市实施“提租补贴、租售结合”改革试点。1988年1月，国务院召开了第一次全国住房制度改革工作会议，2月印发《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，住房改革正式在全国城镇分期分批突进，进入了整体方案设计和全面实施阶段。根据当年6月《人民日报》的一篇介绍房地产发展情况的文章可以看出，此次改革进展极大，房地产市场化的要素逐渐齐备：

——“许多城市的房地产业管理局进行了管理体制改革，按照政企分开的原则，把房管所、维修、供暖、建设队伍等过去按行政事业费开支的单位改成独立核算的经济实体，一批房地产经营公司应运而生。”

——“门面装修装饰、水电安装、房屋翻建、冬季供暖等一系列以房地产业为依托的专业服务公司如雨后春笋般涌现出来，房屋建设、维修管理出现社会化、专业化趋势。”

——“国有土地由过去的无偿划拨变为有偿使用，土地作为具有商品属性的生产要素开始进入市场流通。”

——“房地产市场在全国范围内初步开放，167个城市建立了房地产交易中心”，“有的城市还建立了固定的多种功能综合服务的房地产市场，制定了房地产市场管理条例”。[3]

房地产开发经营公司、房地产交易中心、房地产相关专业服务公司等经营主体应运而生，房地产基本的生产要素土地也进入市场流通，房地产市场管理条例颁布……房地产行业市场化运行的重要元素基本齐备，星星之火已有燎原之势。然而，20世纪80年代末国内外局势骤变，中国改革整体陷入停滞，房地产这波改革亦戛然而止。

至1991年6月，国务院发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发〔1991〕30号），在提出继续调整公房租金、出售公房的同时，特别强调新建住房不再进入旧的住房体制，须按照“先卖后租、有偿租房”的新制度执行。该政策希望避开存量改革压力，以增量促存量，用增量改革的量变积累最终实现整个房地产改革的质变。同年10月，国务院召开了第二次全国住房制度改革工作会议，《国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组关于全面推进城镇住房制度改革意见的通知》（国办发　〔1991〕73号），明确了住房制度改革的总目标和路径——从改革公房低租金制度入手，将公房实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度，由居民通过市场取得住房的所有权或使用权，从而使住房这种特殊商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环。该文件还设置了分阶段目标，制定了有关配套政策并进行相关工作部署，成为住房市场化改革进一步深化的重要依据。

1992年初，邓小平南方谈话后，全国改革开放步伐明显加快。海南海口、广西北海等城市吸引了全国各地数千亿元资金，一时间这些地区房地产价格扶摇直上。特别是海南省，1992年总人口不足655.8万人，却聚集了2万多家房地产公司。短短3年，房价从1991年的1400元/平方米涨到1993年的7500元/平方米，增长超过4倍。当1993年海南房地产泡沫破裂时，留下了600多栋烂尾楼、18834公顷闲置土地和800多亿元银行不良贷款[4]，留下了中国改革开放之后第一次房地产热和房地产泡沫的时代记忆。

1994年7月，国务院制定并颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号），确定住房制度改革的根本目的是实现住房商品化、社会化，并加快住房建设；房改的基本内容为“三改四建”：

“三改”主要是改革旧体制，包括住房建设投资，由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；住房建设和经营，由各单位负责改变为社会化、专业化运行；住房分配，由实物福利分配的方式改变为货币工资分配。

“四建”主要是建立新制度，包括：建立经济适用房供应体系和商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。[5]

“三改四建”反映出彼时中国房地产发展处于事实上的“双轨制”。一方面，过去数十年积累的公房存量和公房建设、出资、分配、管理等各项制度的转型，在此基础上形成的公房租售市场；另一方面，确立经济适用房和商品房的供应体系、住房公积金的货币化分配体系。在下一个阶段到来之前，双轨制中以公房租售市场和公房制度改革为主体，新的房地产市场仍处于雏形阶段。

1994年的房地产改革成绩斐然，在公房改革和建立市场化房地产业方面都取得了较大的进展，加之1995年，国务院又发布了《国家安居工程实施方案》，扩大住房增量，至1997年底，35个大中城市的公房租金平均为每平方米1.29元，在原有基础上有了较大的提高，深圳等城市已率先达到成本租金水平。公房出售在1996年以后也有了相当迅速的发展，到1998年中，全国城镇自有住房占全部住房比例已超过50%，部分省市已超过60%，全国归集住房公积金总额已达980亿元。[6]

（二）土地和金融政策改革

房地产的发展离不开土地政策和金融政策的支持，前者作用于供给端，扩大土地供应从而增加住房供给；后者作用于需求端，让家庭购买商品房成为可能。

土地政策改革是房地产发展的前提。土地政策改革第一步是将国有土地由过去的无偿划拨变为有偿使用，通过征收土地使用费实现土地作为生产要素的商品化。1980年10月，国家建委召开全国城市规划工作会议并制定《关于征收城镇土地使用费的意见》，提出“在城市规划区范围内，对占有土地的单位和个人，均应按当年实际占地面积交纳土地使用费。收费标准应根据不同地段，分等级确定”。1982年，《深圳经济特区土地管理暂行规定》试行，将土地分为工业、商业、商住等六类，分类征收土地使用费。1984年抚顺、广州等市先后推行土地使用费试点工作，抚顺还按地段繁华程度把市区土地分为3类收费，以体现土地的级差效益。在此期间，理论和政策界经历了激烈的“税、费、租”之争，最终，1988年9月国务院颁布的《城镇土地使用税暂行条例》结束了争论，它确立了土地使用税的法律地位。

土地有偿使用的原则虽然确立，但土地如何进入市场流通、如何定价的问题依然没有得到解决。在房改初期，土地流转采取“行政定价、协议出让”的方式，这种方式不可避免会滋生腐败和灰色交易。1987年7月，深圳市学习香港土地拍卖制度，提出土地所有权和使用权分离，将土地使用权有偿出让，并采取招标方式进行公开竞投。同年12月，深圳在全国首次公开拍让一块8600平方米土地使用权。这一拍，也推动了1988年《中华人民共和国宪法修正案》明确指出“土地使用权可以依法转让”。此后，上海、福州、海口等地也进行了土地使用权批租、拍让的尝试。“招拍挂”制度雏形出现。

1990年5月，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台，对城镇国有土地使用权的有偿出让提供了具体依据，为建立可流转的房地产和房地产市场的形成奠定了基础。20世纪90年代后期，为纠正1992—1993年的房地产热，我国政府陆续制定并颁布了一系列政策，确立农田保护制度、规范土地开发行为、加强土地集约利用。

我国房地产业的快速发展，离不开金融制度对需求端的支持。1991年6月，国务院印发《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，首次提出开办个人购买住房贷款业务。1992年，中国建设银行和中国工商银行设立房地产信贷部，开始经办商业性住房抵押贷款业务。1995年，为规范和促进商业银行开展房地产信贷业务，中国人民银行制定了《商业银行自营性住房贷款管理暂行办法》，紧接着，在两年后出台《个人担保住房贷款管理办法》，初步形成商业银行个人购房融资活动的制度框架。

1998年在我国房地产市场的发展中具有里程碑意义。7月，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革　加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），宣布中国逐步停止分配福利住房，全面实行住房商品化、货币化，同时完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。该文件所推动的中国房地产改革被称为“九八房改”，它标志着中国房地产市场的形成，中国房地产发展进入快车道，出现了近20年的繁荣期。

“九八房改”不仅正式宣布房地产商品化全面启动，更重要的是，房地产市场的供需两端也逐渐发育成熟。需求端，购房主体发生了变化，单位集体购买退出市场，个人成为消费主体。供给端，除了原房管部门组建的国资企业，大量的民营企业、中外合资、独资企业开始参与房地产的开发销售。中国房地产市场供需两端均进入了市场化运行轨道。