第一章　导论

第一节　选题背景与研究意义

一、选题背景

改革开放以来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，生产力的高度发展、贫困人口的急剧减少以及人民生活水平的极大改善，这一系列伟大的成果无疑是改革开放带来的经济红利，是中国经济快速发展的历史见证。然而，在经济高速增长的同时，经济发展与环境污染之间的矛盾也日趋尖锐和激化（Vennemo et al.，2009）。美国耶鲁大学和哥伦比亚大学联合发布的2016年度全球环境绩效指数榜，中国环境绩效指数（Environmental Performance Index，EPI）得分65.1分，在180个国家和地区中居第109位，位次排名在整个评估国家和地区中比较靠后。可以看出，经济发展过程中造成的环境污染已成为当前社会亟须关注和解决的重大问题。

严重的环境污染将迫使政府采取积极策略对其进行有效治理。当然，在对环境污染进行有效治理之前，弄清楚污染产生的根源是非常有必要的。事实上，随着改革开放的不断深入以及全球化进程的不断推进，中国在全球价值链中的分工地位也得到了提升，逐渐成为全球各个国家和地区的网络连接点，使得彼此之间成为一个相互关联、联系紧密的全球生产网络。而在全球生产网络中，外商直接投资（FDI）在其中扮演着重要的角色，为更多的发展中国家所青睐，对于中国而言，更是如此。由于早期的经济基础薄弱、生产条件落后以及资金匮乏等条件限制，为了快速实现经济的发展，引进外资成为地方政府发展当地经济的重要推动力，而持续对外资的青睐与现实发展的需求也为污染产业的跨国转移创造了条件，并且从发展经济和政府官员仕途晋升的角度考虑，“逐底竞争”的存在将导致地方政府弱化环境规制、降低环境标准来引进污染密集型产业，从而加剧环境质量的恶化。与此同时，长期以来存在的“重数量、轻质量，重速度、轻效益”传统引资模式无疑加剧了外资产业结构失衡，而地方政府为此展开的一系列引资竞争，导致过度污染密集型外资的大量流入。除此之外，由于官员行为规范的欠缺与官员晋升考核的存在，地方政府围绕招商引资展开的竞争逐渐演变成为“逐底竞争”。在这一竞争过程中，地方政府并没有足够的激励来改善环境质量，而是将环境作为一种隐性补贴，来提高本地的竞争优势。同时，由于发展过程中存在监管漏洞、环保法规不完善等制度缺陷，为跨国企业寻求“投机”空间获取有别于本国的双重环保标准提供了机会，使得大量被发达国家淘汰的高污染产业纷纷转移到中国。

为避免走上“先污染，后治理”的老路，注重经济发展与环境保护共赢，提高环境规制强度的举措成为必要手段。可喜的是，面对日益严峻的环境问题，中国政府对污染防治与生态建设的关注和重视程度已日益提高。

事实上，长期以来，环境治理始终是地方政府的主要职责，很多地方政府不断地加大环境治理力度，为解决环境污染问题做出了长期不懈的努力，但成效甚微，原因在于地区之间政府实施环境规制标准的差异造成污染密集型产业进行跨区域转移，为污染逃避提供可行空间（Becker ＆ Henderson，2000；Keller ＆ Levinson，2002；List，McHome ＆ Millimet，2003）。同时，有些地方政府依靠高污染、高能耗的产业拉动经济增长，在实现经济增长的同时加剧了地区污染排放（Jia，Kudamatsu ＆ Seim，2015）。面对外资大量流入和环境污染日益加剧的现实，不由得思考，为什么地方政府对环境污染的长期治理没有取得理想的效果？地方政府在治理环境与引进外资之间是否存在困境，而这种困境的内在机制是什么？以及如何破除地方政府在环境治理与FDI之间的困境？对于上述一系列问题的回答将是本书的重点，这些问题的回答将有利于地方政府进一步加强环境治理、改善环境质量，同时对在经济新常态背景下有效利用外资推动经济结构转型也具有重要的现实意义。

二、研究意义

环境治理已经成为一个全球性的重要议题。继哥本哈根气候大会后，中国政府在2014年联合国气候峰会上承诺2020年碳减排40％～45％，为此中国已经开展碳排放权交易试点工作，并于2017年在全国范围内推广实行。把握当前国际环境治理的大趋势，努力协调FDI与环境治理之间的关系已成为地方政府面临的严峻而又现实的问题。现有研究仅仅分析FDI与环境污染的关系，而忽略了地方政府作为环境治理与吸引外资主体的作用，故而已有结论并不能很好地解释现实，并为环境治理和FDI提供有益的政策建议。鉴于此，本书将从地方政府行为的视角出发，试图从政府竞争、财政压力、晋升激励与环境规制的角度分析环境治理与引资行为之间的困境，并以此对现实做出新的解释，其现实和理论意义如下。

1.现实意义

首先，改革开放给中国的发展带来机遇，使得中国经济在过去四十余年中出现奇迹般的增长，但不可否认的是，中国依然是一个资源匮乏、技术落后的发展中大国。正是基于现实条件的限制和发展的需求，地方政府仍然需要不断引入外资并利用外资，那么要想在新的全球产业分工体系下抓住战略性新兴产业迅速崛起的机遇和把握气候变化与新能源合作的发展趋势，有效统筹FDI与环境治理之间的关系、利用外资的同时减少环境污染，就需要弄清楚地方政府在处理环境治理与吸引FDI时的行为动机。这对于制定和运用相关政策实现产业结构转型，促进国民经济持续、快速、健康发展，并破除资源、环境约束具有重要的现实意义。

其次，政府在引进FDI和环境治理过程中扮演着双重角色。一方面，政府为了地方经济的发展会抓住机遇，努力与其他地区进行竞争，并通过降低环境门槛吸引更多的外资流入，而忽略外资带来的环境成本；另一方面，无论是出于社会福利、公众需求还是政治要求，地方政府都会迎合性地改善地区的环境质量，但不得不承认的是，环境规制在改善环境质量的同时会提高外资流入的外部成本，对FDI的流入产生一定的阻碍作用。因为这种困境的存在，地方政府究竟该如何抉择？弄清楚该问题不仅有利于地方政府进一步加强环境治理、改善环境质量以及利用外资，同时对深化政府体制改革、规范政府行为、完善政府机构建设具有重要意义。

最后，在经济新常态的背景下，地方政府该如何利用外资实现地区经济发展方式的转变以及加强环境治理，是地方政府亟须解决的重大问题。在新时期背景下，面临经济发展与环境治理的双重压力，地方政府需要转变原有的粗放型经济发展模式，在转变的过程中可充分利用外资，以环境治理作为“过滤器”来实现对外资的过滤和有效选择，摒弃对外资过度依赖和纵容的传统观念，选择有利于实现经济发展方式转变和环境治理的外资。本书从地方政府行为的角度出发，考察环境治理与引资行为之间的关系，为经济新常态下地方政府如何实现经济发展方式转变和环境治理探寻新的途径。

2.理论意义

首先，对FDI与环境污染之间关系的研究是学者关注的重点议题，然而在长期研究过程中人们往往会忽略政府行为在两者之间发挥的作用，单方面地将环境污染归咎于外商直接投资。因此，本书试图从地方政府行为的角度出发，对引资行为与环境治理之间的困境进行研究。事实上，分权体制下的经济激励和政治激励进一步加剧了地方政府间的策略性引资竞争，对外资的过度依赖，导致地方政府官员以本地资源的过度耗竭和环境污染来换取任期内的经济增长。此外，在财政压力与中央政府强制规定的减排压力约束下，地方政府往往与辖区内的外资企业进行合谋，采取区域性、间断性的减排策略。对于以上这些内部机制的研究将全面揭示当前环境治理下环境依然日益恶化的悖论现象，为规范地方政府行为、优化FDI的环境效应提供了有力的证据，并进一步拓宽了现有的研究视角，深化已有分析。

其次，目前研究主要集中在考察FDI和环境污染之间的关系，并未对两者之间的因果关系做出明确分析，而社会科学研究的任务之一便是因果推断，为了得出可行并真实的因果效应，本书尝试以环境信息公示制度的实施作为“准自然实验”，并采用DID对环境规制与FDI之间的因果关系进行推断，使结果更为可信。本书引入因果推断的分析方法，详细考察地方政府面临的环境治理与引资行为之间的困境，通过因果推断的分析，为现有地方政府治理环境和规范引资行为提供一种可信的经济学解释，同时在一定程度上填补了现有研究FDI和环境治理相关文献中的空白。