第二节　研究综述

一、政府购买养老服务制度设计与运行的相关研究

（一）政府购买养老服务方式的兴起

自20世纪70年代开始，伴随着公私多元合作与放松规制理念的兴起，福利国家为回应环境变化和社会需求，积极转变政府角色，探索将市场机制引入社会公共服务领域，由第三方向社会和公众提供公共服务，并逐步完善政府购买的监督与评价机制。⁽²⁴⁾政府直接供给公共服务，会出现低效率、低回应性、低质量和低满意度等问题，内部监督和约束机制效果不佳，由此开始在公共服务领域引入市场机制，通过政府向社会力量购买的方式实现公共服务多元化供给。⁽²⁵⁾政府购买服务方式逐步取代了传统福利模式下的公共服务供给方式，“高回应”“高效率”“高质量”“竞争性”成为政府公共服务输出的标准定位，社会组织和公民社会也在政府服务购买的互动中得以充分发育。政府通过各种途径和方式了解公众需求，按照公众的实际服务需求与政府财力来决定购买内容。⁽²⁶⁾随着社会对公共服务规模、服务质量和管理效率期望的不断提高，出现地方政府作为利益主体不愿意退出公共服务、抵制服务外包现象，而公共财政压力和公民的行动对促进政府购买公共服务有直接作用。⁽²⁷⁾

随着政府购买公共服务方式的兴起，政府购买养老服务得到逐步发展和完善。随着人口的老龄化、高龄化，社会普遍认为老年服务体系是应对失智失能、高龄等老年问题的基本对策。但是现实中养老服务体系的社会化、专业化、市场化和社区化程度不高，养老服务供给过程中存在着严重的发展障碍和问题，而解决这些障碍和问题离不开政府和社会的广泛介入。⁽²⁸⁾对于非基本养老公共服务应全面开放市场、引入竞争，发挥市场配置资源的决定性作用；对于基本养老公共服务应引入竞争机制，通过政府购买的方式鼓励企业和社会组织参与。⁽²⁹⁾社会护理服务通常由营利性部门、公共部门和非营利部门联合提供。这些服务提供商通常通过准市场接受委托，在准市场中所有部门的供应商都通过竞争获取公共服务合同。将社会服务外包给私营提供商，导致出现以营利为主的服务。尽管公开招标有助于选择更好的服务和更好的消费者，但社会护理服务外包被批评为将成本效率置于服务质量和社会效益之上。⁽³⁰⁾

（二）政府购买养老服务的模式和运行机制

划分政府购买模式的标准，不同的视角有不同的分类，“对公共服务供给模式及具体提供方式的认知与选择，有一个不断深化的过程”。⁽³¹⁾许光建和吴茵将发达国家公共服务供给方式划分为三种类型：第一类是以英、美等国为代表的私人部门竞争购买模式，通过合同外包提供公共物品；第二类是德国等欧洲大陆国家的谨慎购买模式，把可竞争、可计量的部分交给企业，而把社会性服务交给非营利组织；第三类是日本、新加坡等亚洲国家政府主导的购买模式。⁽³²⁾多数学者从公共服务购买双方关系和购买程序两个维度来划分，根据社会组织与政府的关系，可将其分为“依赖性服务购买”与“独立性服务购买”两大类。⁽³³⁾根据社会组织的独立性和购买服务程序的竞争性，又可以细分为四种具体模式⁽³⁴⁾，参见图1-1。

徐家良和赵挺提出政府购买公共服务制度建构的四个条件，即消费市场、购买意愿、承接主体及项目管理；并且政府购买公共服务必须以定性和量化方式评估，实行项目过程化管理，引导社会组织按照“工作专业化、专业项目化、项目品牌化、品牌社会化”的思路设计、开发和运作项目，实现养老、助残等公共服务的供给。⁽³⁵⁾张汝立在分析发展中国家政府购买公共服务时，鉴于各个国家的政治体制和购买体制不同，将发展中国家政府购买公共服务运行机制分为筹资机制、服务供应商选择与合作机制、服务购买机制、支付机制、监督机制，并围绕这五个层面展开分析。⁽³⁶⁾顾迎天按照市场化程度高低把政社互动关系分为依附性、委托性、契约性三种模式，通过操作政社互动关系与服务质量概念，验证“政社互动关系市场化”能否优化居家养老服务质量。⁽³⁷⁾

（三）政府购买养老服务的阶段和流程

研究公共服务外包过程，尤其是与实施外包相关的决策机制，具有重要意义。⁽³⁸⁾一般认为，政府购买公共服务包括“是否购买、购买什么、向谁购买、如何实施、如何评估”等环节，是一个详细的政策过程，但不同学者研究的角度和方式不同。魏中龙等认为“我国政府购买公共服务主要流程有政府出资、定向购买、契约管理和评估兑现，其中信息反馈和费用支付交叉在几个环节中”。⁽³⁹⁾王旭嘉和梁栋将政府购买养老服务划分为“规划”“招标”“监管”和“评估”四个环节，运用系统动力学的相关研究方法，规划和构建了四个子系统和流程图，用以分析四个子系统之间的运行机制和反馈关系。⁽⁴⁰⁾王东伟认为政府购买公共服务的流程主要包括三个阶段，即公共服务购买决策阶段、竞争性采购阶段、公共服务“契约—关系”双重治理阶段。⁽⁴¹⁾刘波等基于公共服务外包流程视角构建了公共服务外包的基本流程框架，将公共服务外包流程分解为购买决策、服务商选择、合同签订、合作管理、绩效评估5个阶段，共同构成公共服务外包的全过程⁽⁴²⁾，参见图1-2。

政府与社会组织合作供给养老服务是现实需求和未来趋势，需要将政府的责任贯穿于“购买什么、向谁购买、如何购买、购买效果”链条中，在这四个环节中，构建起政府向社会组织购买养老服务中的责任链条及框架体系，只有明确了政府责任⁽⁴³⁾，才能建立良性的合作关系，保证政府购买养老服务的有序进行。

（四）政府购买养老服务的内容和安排

政府购买养老服务的顶层设计还在逐步探索中。进行顶层设计时要多考虑实际情况，重视服务质量，对于一些细节问题，如上门服务途中耽搁的时间等，都应考虑到位；此外，还要加强舆论宣传引导，转变老年人消费理念，明确子女责任。⁽⁴⁴⁾

第一，政府购买养老服务的内容和范围。侯志伟在建构政府购买公共服务的竞争性分析框架时指出，在公共服务市场，竞争性和分工相互影响，竞争越激烈，分工越细化，服务分工水平是效率和质量的基础。为此他提出两个基本判断，即服务本身可否再细分；不同供给者是否可以承担细分后的工作。⁽⁴⁵⁾政府要把满足老年人养老需求、实现基本公共服务的均等化作为基本目标，老人需求决定了政府要购买的项目内容，直接影响政府对服务的投入力度与方向。⁽⁴⁶⁾政府购买养老服务可以分为购买社区居家养老服务和购买机构养老服务两大类。⁽⁴⁷⁾国内学者借助伯查特的“福利轮”（Wheels of Welfare）视角，从服务的供给、购买资金和决策三个维度分析养老服务属性时，发现“政府购买养老服务介于‘纯公共福利服务’与‘纯私营福利服务’之间，属于混合性质的公共产品与服务”；⁽⁴⁸⁾王裔艳运用“福利轮”分析了上海市社区居家养老服务的供给、购买和决策情况：在服务供给方面，居家养老服务中心、社区老年日间照料中心和助餐点等机构是主要的服务供给机构，虽然得到政府多层面的扶持，但仍保持了相对独立的关系，因此是私人部门在供给社区居家养老服务；在服务购买方面，主要由政府补贴，部分由个人付费，但是以经济状况判断补贴获取资格排斥了部分老年群体；在服务决策方面，居家老人在整个服务决策过程中不能根据其需求做出选择或被动选择，参与程度不高。⁽⁴⁹⁾

第二，政府购买养老服务的制度安排。从服务的供给主体、供给客体和服务内容三大基本构成要素来看，政府购买养老服务有狭义和广义之分，狭义上的政府购买养老服务是针对社会弱势群体，强调政府责任；广义上的政府购买养老服务是针对全体公民，强调政府主导。⁽⁵⁰⁾政府供给的养老服务是面向全部老年人的，因此具有消费上的非排他性；但财政资金的有限性，又决定了政府只能有限解决“兜底”那一部分老人的养老，政府购买养老服务又具有排他性，只有满足年龄、自理程度等规定条件的老人才可以享受，增加一个人会影响其他人获得服务的质量，具有收益的竞争性，所以政府购买的养老服务应属于准公共产品。⁽⁵¹⁾政府购买养老服务作为一种准公共产品，必须通过政府干预保障其公共性，但政府垄断导致供给失灵或低效，决定了引入市场机制的必要性，通过供求、价格、竞争三大市场机制促进竞争，响应老年人多样性的养老服务需求，促使市场主体以效率、规模、低成本和可选择性的产品和服务来满足多层次和多样化老年人需求。⁽⁵²⁾政府责任的过度延伸会导致市场机制的萎缩以及社会力量的发育不足，使老年人的福利需求得不到有效满足。⁽⁵³⁾所以，政府购买养老服务的内容应考虑政府公共财政的承受能力，并根据老年人自身的健康水平、自理能力、年龄界线和需求内容来规划享受的优先次序，保障养老服务供给的公平和效率。

（五）政府购买养老服务的评估和监督

由于欺诈问题始终存在，故应通过“任务外包”达到购买效果。⁽⁵⁴⁾事实上，服务供应商和第三方监控人员可以执行某些监督任务，但公共服务生产交易成本的不同导致各种复杂的监督策略，根据公共服务特点对监督责任进行安排显得十分重要。⁽⁵⁵⁾

第一，绩效评估的重要性。政府职能转变并不等于政府完全退出，政府公共责任仍然是保障养老服务公共产品属性的重要基础。政府要做“精明买家”，不仅要把握成本与收益等经济效益，还要把握满足社会公众需求的社会效益，重点解决“如何买”“如何买得值”的问题，提高公共财政的使用效率和公共服务的供给效率。⁽⁵⁶⁾政府购买公共服务强调“物有所值”，必须把政府购买的“产品”清晰地定义出来，并对它持续地进行绩效评估。⁽⁵⁷⁾在政府购买养老服务的绩效评价实践中，效率、效益和公平三个维度是须综合考虑且不可分割的评价标准。⁽⁵⁸⁾未来养老服务市场化改革过程中，仍要发挥政府的主导作用，不断完善政府购买养老服务运行机制。⁽⁵⁹⁾

第二，绩效评估的问题。当前，政府购买养老服务主要通过竞争性招标来完成。有研究认为服务外包效益存在被高估的现象，政府内部供给或者定向委托能降低福利资源不恰当的配置风险，关键在于合同设计之初就应该对预期效益和可能存在的风险进行分析，约束服务承包商以保障服务质量。⁽⁶⁰⁾所以，政府购买养老服务绩效评估应该包括从购买决策到服务实施再到服务评估反馈的全过程，不能仅以某一阶段或某一类产出为评价对象。必须依靠一定的评估手段与量化方法，清晰了解购买公共服务的过程与结果，以便及时发现问题，精准调整购买政策和方向。⁽⁶¹⁾

第三，绩效评估的操作方法。国内外研究者基于不同的方法和视角，对政府购买养老服务的绩效评估展开探索，开发了很多指标体系和测量工具。这些探索对提高政府购买养老服务效率和效果有极大的促进作用，也影响了部分地区的政府服务绩效评价实践，但部分研究结果仍需要在实践中进一步检验和完善。包国宪和刘红芹认为，政府购买居家养老服务的绩效是一个由购买效率、效益和服务质量综合而成的复合概念，要通过投入、产出和效果绩效三要素来测度。⁽⁶²⁾吉鹏和李放归纳和分析了我国各地政府购买居家养老服务绩效评价实践，发现很多地区的绩效评价指标设置比较主观模糊，缺乏可操作性，认为应该从经济性、效率性、及时性、效果性和公平性五个维度来构建多维度绩效评价体系，并运用DEA方法和ACSI模型设计对应的具体指标体系。⁽⁶³⁾也有学者鉴于政府购买公共服务主要目标是以较少的经费获得更高质量的公共服务，可将政府监督分为质量监管与经费监管，其中质量监管是对供应商所提供服务数量和质量的监督；经费监管是对资金安排和使用情况进行监督，包括对政府部门购买资金安排的监督和对服务供应商资金使用情况的监督。⁽⁶⁴⁾政府不仅要对居家养老服务供应商和老年人进行评估，还应该设计评估指标对服务安排者（政府部门）职能履行情况进行评估。有研究者从政府职能转变和养老服务的公共产品属性出发，设计了“政策制定”“资源投入”“人才队伍建设”和“监督管理”四个一级评估指标；同时设计了详细的二级指标体系⁽⁶⁵⁾，以实现对政府购买行为的评价和监督。李长远认为，“评估机制是确保政府购买养老服务有效实施的重要环节，它主要从需求评估、过程评估、结果评估三个方面实现对政府购买居家养老服务的功能嵌入”⁽⁶⁶⁾，是当前完善评估制度的重要路径。

（六）政府购买养老服务方式的风险与反思

虽然相对于传统公共服务供给方式，政府购买公共服务具有巨大的优势和潜力，但是在实践中还存在缺陷和不足。虽然服务购买“能够增进利益边缘化群体的福利，但政府在决策时会考虑服务购买可能引入社会脆弱性和可持续性的问题”。⁽⁶⁷⁾在一些本应由市场逻辑或社会逻辑主导的领域由行政逻辑来左右，导致行政过度干预社会。政府部门对购买公共服务的方式缺乏清晰认识，在设置购买目录和项目方面，依然以部门惯性思维或政绩导向，将传统委托方式“换汤不换药”地以“购买服务”方式定向委托⁽⁶⁸⁾，没有弄清楚政府购买公共服务的根本问题。

第一，诱发服务质量下降问题。按政府购买方式，公共服务伦理以及提供专业服务的承诺可能会被“按单供货”的思想所取代⁽⁶⁹⁾，那些本可以由“负责任的”管理层提供的弹性的、非合同要求的部分服务可能被排挤出去，导致服务供应商对公民的需求缺乏灵活回应。同时，合同治理比较重视服务提供速度和经济效益，可能会诱使供应商“抄捷径”，对“难办的事情”不予理会，从而导致社会公共服务的专业化受到损害。⁽⁷⁰⁾虽然政府购买养老服务成本的下降，不是因为降低服务质量，而在于服务生产率的提升，但服务供应商具有降低服务质量的内在动机。⁽⁷¹⁾而且，“社会组织参与养老服务购买政策并不一定意味着其成员也参与了这一进程；社会组织成员提供养老服务时，因为没有参与决策或政策规划过程，对养老服务购买合同内容和要求并不知情”⁽⁷²⁾，从而造成信息不对称，诱发服务质量下降等问题。

第二，社会组织培育难问题。以政府购买方式引入市场竞争机制，给了政府更多选择服务供应商的机会，虽然通过竞争可提升公共服务质量，但是政府却很难依靠市场竞争机制公平筛选服务供应商。社会组织数量少，而且获取资源能力有限，导致养老服务供应商之间竞争程度低，实践中存在大量“陪标”现象。从日本的经验来看，营利性机构参与养老服务的供给，促进了养老服务供给增加，扭转了养老服务供需失衡的状况，但是也存在不少企业进入后又退出的现象。⁽⁷³⁾我国政府购买养老服务的模式仍是以依赖性非竞争购买模式为主，政府向自己组建的居家养老服务中心、保基本养老机构、护理站等民非机构购买养老服务，购买主体是各级政府，“卖方是依附于政府而存在的民非组织，这种买卖是定向的、非选择性和非竞争性的”。⁽⁷⁴⁾政府出于稳定性考虑，倾向于选择那些能够长期、稳定合作的服务供应商，从而形成稳定的关系，影响竞争性环境的培育。⁽⁷⁵⁾

第三，限制了公民参与。政府购买公共服务的契约机制可能破坏公众的参与，通常合同程序是封闭和保密的，在缺少代位责任的情况下，缔约的行政机关就没有监督供应商遵守契约条款的动力。⁽⁷⁶⁾此外，政府购买合同的设计、内容条款、招投标不完全公开，公众难以有效监督，政府购买方和服务机构很难对利益相关者的需求给予积极回应。现有实践和研究较关注政府部门、服务供应商、老年人和第三方机构的关系和运行机制，而老年人作为重要的参与主体之一，其服务消费者的知情权、监督权等权利未被充分尊重。服务机构依据购买合同提供服务，合同虽然明确、具体，但仍存在缺陷。在契约机制下，老年人参与缺乏法律支持，不仅没有请求强制执行的权利，甚至还影响老年人正当参与的程序权利。⁽⁷⁷⁾

二、政府购买养老服务中老年人角色变化的相关研究

公共服务的供给与生产相分离后，政府购买的主体结构由政府和公众构成的二元主体结构转变为政府、社会组织、公众、第三方机构构成的四元主体结构，围绕政府购买合同形成复杂的契约关系，各个主体的角色和权责都发生了变化。政府购买养老服务方式的兴起，给政府、社会组织和老年人都带来极大影响：各个主体角色和责任的变化、新的合作关系的维系和发展以及老年人作为顾客有了新的权利和义务等。

（一）政府购买养老服务方式赋予老年人新角色

政府购买公共服务改变了以往政府与公民之间的二元供给结构，引入社会力量之后，政府、社会组织、公众、第三方机构形成一个多元互动的结构关系，多个参与主体之间形成了新的供给结构和复杂权责关系。

黄剑宇认为，在政府购买公共服务的实践中，“政府—私营部门／社会组织—公众—外部环境”形成了一个多元共生的系统，政府是政策制定者、服务购买者、秩序监管者、组织协调者；私营部门和社会组织则成为公共服务的生产者和供给者；公众是公共服务的真正出资者、最终消费者、评价者；政治体制和社会环境则体现了整个系统的供应能力和合作环境⁽⁷⁸⁾，在这个系统中各要素之间互相作用、互相联系、互相制约。王浦劬等分析了政府购买公共服务的四元主体框架，其中政府转变为服务的购买者，责任由规划和实施转变为规划和监督；公众由原有的被动接受转变为公共服务的消费者，这种变化要求购买合同应体现消费者的意愿，同时消费者还能够以自己的主观感受和满意程度直接监督和评价公共服务的供给；社会组织和其他社会力量成为服务的生产者，按照合同提供服务，同时接受购买者与消费者监督；第三方机构提供专业性与独立性评估，以保障服务质量。这样，政府、社会组织、公众和第三方机构共同构成了政府购买公共服务运行链上的利益相关者和合作者，围绕政府购买合同形成了新的角色关系和责任关系⁽⁷⁹⁾，参见图1-3。

在以往文献中可以看到描述公共服务用户的不同措辞，如“受益方”“客户”“消费者”和“服务使用方”等，这些措辞的使用具有一致性且常常可以互换。然而，有研究者强调应使用“服务用户”或“服务使用方”等较中立的词汇，以反映公民的自主性和独立性，而不是依靠国家福利而生活。⁽⁸⁰⁾养老服务项目的实施过程既是服务供应商生产服务的过程，也是老年人消费公共服务的过程，老年人作为服务对象，对服务项目实施的情况和问题有直接发言权。“养老服务生产与消费的这种同一性为实施监管机制提供了重要基础前提”。⁽⁸¹⁾

政府购买养老服务改变了老年人的角色，老年人除了拥有面向政府的“公民”角色，还拥有面向服务商的“消费者”（顾客）角色。老年人角色的不断变化，意味着需要重新定位老年人的责任和作用，即不再由专业人士制定议程，规定和提供服务，老年人可通过和服务供应商以及服务生态系统中的其他利益相关者积极合作，共同创造价值，满足自身的需求和期望。⁽⁸²⁾老年人角色的积极变化，已被证明可以提高服务满意度、生活质量和健康水平，为养老服务提供了一个新的研究议程。当然，老年人角色的变化并不一定会产生积极的效果，需要进一步明确老年人角色改变带来的积极和消极影响。政府、养老服务机构和老年人三者关系不同，主体间的行为会互动冲突，分析三个主体间的博弈和平衡情况，才能实现政府和老年人的角色合并，形成共同需求方；剥离政府监管职能，建立第三方评估机制；引入多元社会力量，实现供给角色的重塑。⁽⁸³⁾

（二）老年人作为“公民”的参与问题

老年人参与的本质是公民参与，可以视为是一种为了实现个人利益的私人参与行为。公民参与是“公民或公民团体依法参与公共政策和公共事务过程中，包括公共政策的发起、制定、实施、评估以及调整等各个阶段，提供信息或表达利益诉求，并通过参与政策进程、与其他部门合作、达成共识以实现积极的社会环境变革，从而影响公共资源分配的行为”。⁽⁸⁴⁾公民参与公共服务供给是实现其公民权的重要途径，广泛的公民参与是现代民主政治的重要基础。政府只有与公民、社会组织建立伙伴关系才能实现有效的治理，很多支持公民积极参与政策过程、利益相关者参与治理的观点，提倡公民在问题识别、议程制定、政策制定、实施和评估等各个阶段影响政策过程。⁽⁸⁵⁾

公民参与的兴起被归因于公民意识的觉醒、公民素质的提高、参与技能和信息技术的发展等，尤其是信息技术的发展降低了信息获取、扩散和传播的成本，促使政府在更深更广层次上将公民纳入公共政策过程。⁽⁸⁶⁾公民参与方式和层次分析解决的是公民何种程度和通过什么途径参与这两个问题，核心是参与层次划分及选择、参与方式选择及应用。⁽⁸⁷⁾参与层次是衡量公民参与的程度，以及是否能够取得参与的有效结果。其中Arnstein提出的公民参与阶梯模型影响较广泛，认为真正的公民参与应当是“权力再分配”，使那些被排斥在政治经济过程之外的弱势群体有机会参与到决策中来⁽⁸⁸⁾，增进公民实质性决策权力，最终从象征性参与走向真正的公民参与。

公民参与既有优点也有其不足⁽⁸⁹⁾，有研究注意到公民参与的负面效果，存在参与成本和参与无效问题，参见表1-1。因此，保障公民参与的有序性，不仅要完善现有参与渠道，稀释参与需求，缓解公众日益高涨的参与需求，还应创新参与渠道，积极吸纳制度外参与，开通互联网参与平台和通道，把握网络舆情。⁽⁹⁰⁾

“政府购买公共服务设计初衷是为了给公众提供优质的公共服务，为此就需要让公众参与，以便了解公众所需，公众参与在政府购买公共服务中的地位和作用比公众参与一般行政过程更为特殊和重要”。⁽⁹¹⁾只有公民积极参与，才能够达到最佳的政治结果，实现“获得满足最大多数公民需求的规则和决策”，使公众更有可能支持制定与执行决策的机构。⁽⁹²⁾当前，很多笼统地将基本公共服务供给不足视为引起社会矛盾的主要原因的论断不科学，非但不能全面把握当前社会矛盾的深层原因，反而会误导决策层将解决公共服务供给不足问题重点放在增加公共服务供给的绝对数量上，其结果仍然是无法有效改善公共服务资源分配不均与不足问题。实际上，无论是片面政策导向，还是公共服务利益诉求的阻滞，都是由“公共服务供给中公民缺位”造成的。⁽⁹³⁾因此，政府在购买公共服务中应重视公民缺位和参与不足问题。

所以，随着经济社会和民主政治的发展，政府购买养老服务中老年人参与成为一种必然要求。Matos和Serapioni研究发现，制度化和非制度化不同形式的公民参与的立法话语普遍存在，但多数情况下实际的参与性做法却没有实现，尤其是在公共卫生领域和社会服务领域，包括老年人在内的弱势阶层，参与决策仍然局限于立法，实践中较少表达渠道。⁽⁹⁴⁾政策透明度不仅可以促进老年人参与，而且有助于提高政策有效性。政府应积极引导和规范老年人参与，让老年人参与行为在法律的框架内有序地进行，防止参与行为失去控制，造成不良社会影响。

（三）老年人作为“顾客”的参与问题

除了公民角色外，老年人还具有政府购买养老服务的消费者角色，老年人作为“顾客”如何参与，是值得探索的一个问题。在欧洲，大多数非营利组织是在服务领域内运行的，非营利组织需要在一个竞争日益激烈的环境中募集资金，服务营销对其重要性日益增加。这些组织需要不断表明其工作是如何使社会受益，以及如何满足客户需要。⁽⁹⁵⁾人民即公众，公众满意度与顾客满意度都是以满意与否、程度如何为测量标准，只有公众的需求得到满足，公众对政府的行政服务才会满意，所以顾客满意度是评价政府公共服务成效的统一标准。⁽⁹⁶⁾将公民视为“顾客”，实质上是“提供了一种新的分配劳动的方式，允许公民参与价值创造过程，对服务产品进行合作创新”。⁽⁹⁷⁾

虽然公共服务与一般私人物品在性质上有很大的不同，但是顾客需求导向和使用者参与理念具有普适性。⁽⁹⁸⁾我国学者陈荣秋提出了“全面顾客参与”（TCP）概念，强调顾客应该“全方位、全过程、多维度”地参与到生产和管理活动中，并将顾客参与服务供给过程划分为准备、参与和评价三个阶段，且授予顾客一定的控制权。⁽⁹⁹⁾公共服务具有无形性的本质特征，决定了服务差错不能退回和事后弥补，必须力求一次性正确；公共服务不可储存性，还要求服务机构必须协调服务供求的时空矛盾，防止时空不均影响服务效率和服务质量。因此，服务机构必须重视对服务过程的设计，加强对服务人员的组织管理，有效调控服务产能水平。⁽¹⁰⁰⁾各主体之间行动逻辑和价值追求不同，在政府购买养老服务中表现出不同的角色行为，这种主体间的角色冲突是产生政府购买养老服务一系列问题的重要诱因，包括供需不匹配、政府财政资金使用效率低、服务供应商培育难、服务质量监管难、服务评估困境等。“只有切实以老年人需求为导向，把握供需匹配，才能真正解决为谁购买、购买什么、怎么购买、是否物有所值等一系列问题”。⁽¹⁰¹⁾

（四）顾客参与的研究和启示

近年来，随着产品和服务界限的模糊化，研究者开始将过程、产品和服务创新相集成，探索更一般的服务管理框架，甚至形成一个新兴的服务科学管理领域（Service Science Management）。⁽¹⁰²⁾服务具有无形性、生产与消费同时性、易逝性，以及不可存储等特性，意味着服务的生产和递送不可分离。但是，由于研究者知识结构、服务具体属性特征等因素的不同，服务创新尚未形成统一的学科体系，存在“服务创新”（Service Innovation）和“服务业创新”（Innovation in Service）的争议。服务科学的研究广泛涉猎金融业、制造业、医疗、社区服务、市政服务、福利保健等领域，涌现出大量研究成果，直接效应是带来融合的方法和分析框架，对公共服务供给体系的变革起到了极大的指导和推动作用。

随着服务业和服务科学研究的兴起，外部环境对服务机构的服务创新影响越来越大，顾客与组织的关系开始发生变化。组织进行服务创新除了在服务中应用新的技术，还与服务本身的特性和要求，新的“顾客-组织”交互关系，以及新的服务生产和递送系统等密切相关。⁽¹⁰³⁾服务机构要识别并接触实际客户和潜在客户，明确员工能力、技巧和服务态度，重视对新技术的选择和应用。服务机构还应考虑机构规模、服务任务的复杂性、服务定制化程度、环境的不确定性等因素，加以调整和应用。“顾客—组织”的合作中，顾客影响服务过程，改变服务生产，因而重新定义了企业部门的职能，通过顾客参与不仅带来信息交换和服务生产的新方式，还赋予顾客新的职能角色。⁽¹⁰⁴⁾

Tidd认为，在整个服务周期中，只有对服务的关键特征和递送过程进行决策后，一些功能才能够输入，所以服务开发和生产的基石是服务机构和利益相关者在产品开发的决策阶段就“同期同时影响”（Early Simultaneous In-fluence，ESI）。⁽¹⁰⁵⁾对服务机构而言，顾客参与服务产品开发决策、顾客参与服务递送过程越来越重要，在公共服务领域也是如此。⁽¹⁰⁶⁾服务的特性决定服务机构对“服务”这种产品的输入、生产能力、输出都必须满足顾客需求，不管产品的所有权在哪、类型是什么、是物理过程还是体验过程。因此，服务机构应该聚焦顾客的声音，来分析竞争性产品，在服务产品开发的早期就让顾客介入，以顾客需求为方向推动服务产品设计，使用结构化过程确定顾客需求并将其转变为递送要求。⁽¹⁰⁷⁾随着以市场为导向、以顾客为中心营销理念的发展，顾客参与逐渐成为一种生产和递送产品或服务的方式。顾客参与影响服务产出的质量和效率，已在理论上和实践中得到证实。“顾客新的角色”要求服务机构开发和组织安排与顾客的新型关系，实现顾客对创新过程的参与，特别是与要求高的顾客紧密合作并作出承诺，以便更好实现服务创新。

三、老年人参与政府购买养老服务实践的相关研究

在世界范围内，人们越来越认识到只有确保老年人得到足够的支持和关注，才能很好地适应人口老龄化。西方研究者将老年人参与放在一个广泛的社会框架中思考，围绕老龄化和政治参与这一主题展开深入讨论；我国研究者主要从老年人参与的实践出发，立足国情，围绕政府购买养老服务各个环节的参与现状及问题进行探讨。

（一）政府购买养老服务中老年人参与的重要性

营利性服务提供者倾向于通过分析委托任务中的机会来制定有利可图的市场战略，委托过程中的缺陷，特别是合同约定方面的不足，对护理服务质量产生负面影响。⁽¹⁰⁸⁾王浦劬等认为，“公民的有效参与是实现善治的必要条件，在政府购买公共服务中，公民参与的作用和地位尤为重要，要实现为公众提供优质服务的目标，就必须基于对公众需求的了解”。⁽¹⁰⁹⁾不仅让公共服务使用者参与服务设计很重要，而且应该让政府部门、服务商和个人用户直接见面，让个人用户更好地了解政府购买服务的工作理念和实际操作，包括社会无法接触的部分、个性化服务交付情况以及改进服务的接触。⁽¹¹⁰⁾许多老年人是被动参与，冷漠、缺乏沟通和参与的积极性，这需要政府和社会组织引导他们在参与过程中通过非正式学习进行自我完善，了解他人、了解社会，强调老年人从其参与的活动和服务老年人的社会组织中学到东西，帮助老年人注意到老龄化问题、有关老龄化政策以及相关特别经验和教训。⁽¹¹¹⁾

按照项显生的观点，政府购买养老服务中的老年人参与有三个层面的意义：“首先，构成一个连续的双向的交换意见过程，增进老年人了解政府的购买行为和购买过程；其次，通过老年人参与行为，政府能够将购买项目、计划、资金及其他政策安排的详细信息，及时完整地传递给老年人；最后，通过老年人参与评估和监督，了解老年人对政府购买的意见和感受，发现问题并及时改进购买方案，共同推进政府购买养老服务目标的实现”。⁽¹¹²⁾一方面，强调老年人在参与过程中的“自我完善”，尤其是在参与过程中重视利他主义、自信心增强、精神上的强大等因素对成功参与的促进作用，老年参与者除了要对自身的需求有更多的认识，还要通过参与做出更多的贡献，并获得更多工具技能和养老知识，满足自身需求。另一方面，强调老年人之间的交流和合作，老年人在活动中要学会与他人（其他老人、政府人员、社区人员、协会和志愿者等）交流合作，客观认知政府购买养老服务的公共政策，重视合作和集体行动，在法律范围内提出自身的权利诉求，争取更公平、更平等的社会氛围。

（二）政府购买养老服务中老年人参与的探索

建立政府购买公共服务的公民参与机制，关键在于治理体系中确立公民主体地位；全面公开信息，满足公民知情权；搭建公开听证和民意调查等参与平台；准确把握公民评价结果；加强公民参与评估的制度化建设。⁽¹¹³⁾很多研究认识到政府购买养老服务中老年人参与的必要性，指出政府购买养老服务必须坚持需求导向，根据老年人的具体需要来提供服务。

第一，老年人参与政府购买养老服务的决策。赵勇等认为，在政府采购养老服务过程中，政府并不是服务的最终接受者，如何在整个采购过程中如实体现老年人的需求是关键。所以，在确定需求阶段，通过多种方法充分了解老年人需求；在谈判或磋商阶段，让老年人参与进来并提出意见。⁽¹¹⁴⁾Sakiko F.等对日本长期护理和居家护理的数据库数据进行了聚类分析，基于这些机构所服务的老人类型和跨区域差异等细节特征，使用一种方法为家庭护理机构对其提供的服务递送内容进行分类，确保政策允许民间机构基于它们的患者和员工特征以及区域需要提供更好的居家服务，并协助医疗护理政策的制定确保这些机构提供更好的服务。⁽¹¹⁵⁾

第二，老年人参与服务的监督与评估。已有研究者开始认识到政府购买养老服务过程中老年人参与不足的问题，提出强化老年人的主体地位，构建包括老年人、第三方等在内的多元监督体系。老年人全面参与合同签订、执行等过程，同时参与服务质量评价，“增强服务购买全程信息的公开性，力求过程性评估监督和结果性评估监督并重”。⁽¹¹⁶⁾颜令帅等认为，政府应发挥监督主导作用，构建合理的服务对象反馈机制和服务提供者申诉机制；协助非营利组织建立财务与信息公开制度；建立服务质量回访制度，发挥老年人的监督作用。⁽¹¹⁷⁾

第三，合同实施中的参与。魏中龙认为，政府除直接监督合同执行过程外，还要引导社会公众尤其是服务对象进行监督，确保服务供应商落实购买合同中约定的内容。⁽¹¹⁸⁾日本的居民参与型福祉制度是居民和非营利组织（NGO）合作提供社会福利服务，NGO性质的“居家福祉服务团队”吸纳社区居民为成员，承接介护保险制度中的有关服务。这样，居民不仅是介护服务的接受方，同时也是介护服务的主动供应方，实现了被服务者与服务者之间的角色互换。⁽¹¹⁹⁾

此外，也有研究认为应该通过增强老年人获取信息资源的能力，促进其提高社会参与和生活质量。公民从被动参与、授权参与到信息交换，再到自我动员，拓展参与的途径不仅在于开发参与的方式与方法，还在于向公民授予权力和代理安排，通过发展组织活动（Collective Development）来推进公民的授权、知识提升和行动。⁽¹²⁰⁾

（三）政府购买养老服务中老年人参与的效果和障碍

第一，老年人参与的效果。“公民参与公共服务是否像期待的那样增加了公共服务的供给数量、改善了公共服务的供给质量、推动了民主化进程？如何提升并保证公共服务中的公民参与？这些问题成为公共管理领域的重点讨论议题”。⁽¹²¹⁾政府购买养老服务的方式能够促使服务供应商对老年人需求灵敏反应，提升服务个性化和服务满意度；但存在“官员个人或部门利益、政治观点置入服务供给过程的风险，政府倾向于回应那些易得到满足和好评的群体需求，而不是通过审慎的政策过程追求公共利益”。⁽¹²²⁾从实践上看，在政府购买公共服务过程中的老年人参与缺失、参与无效、参与无序等问题仍然突出。⁽¹²³⁾

第二，老年人参与的问题和原因。从性质上看，老年人参与属于公民参与范畴。当前，我国公民参与的共性问题，在政府购买养老服务中有深刻体现。孙彩红通过研究当前公民参与的启动因素和动机，以及参与的具体途径等因素，发现在多个公共事务领域和层面，公民参与都是政府主导、公民被动参与，即参与活动主要是政府动员和主动邀请的参与；参与内容、参与形式、参与方式以及如何参与，多数由政府来确定；参与结果公开程度不够。⁽¹²⁴⁾“公共政策过程中缺乏真正的全过程公民参与，公民在参与实践中还存在参与意识薄弱、参与的组织功能单一、参与制度缺位以及参与机制不完善等问题，导致公共政策制定前的信息收集不完备，不能合理界定政策问题，政策实施过程中易出现目标偏差”。⁽¹²⁵⁾谢远学在分析我国公民参与社会管理实践的困境时指出，“公众参与治理的积极性不高”，又热衷于‘搭便车’，多数情况是扮演‘被参与’角色”。⁽¹²⁶⁾当前的公民参与主要是以政府组织和动员方式进行，公民只是“出场”或者贯彻执行；由于长期缺乏畅通的表达渠道，公民参与政治和社会生活的能力普遍较低。⁽¹²⁷⁾公民参与会延长政策规划进程，进而影响公共财政资源和时间资源的配置效率，公民社会发育不成熟，公民参与存在较多的限制因素。⁽¹²⁸⁾基于保障政策的公共性和公正性愿望，亟须在公共政策决策过程中广泛引入各种形式的听证会制度等路径和载体。

第三，老年人参与的障碍。虽然公共服务中的公民参与已经非常普遍，但在政府购买养老服务中仍然存在参与效果不佳和参与不足的问题。现代信息技术促进了电子政务的发展，给予老年人更多与政府之间进行信息分享和互动的机会，但有一个争议的结论是“政府的网上服务只能是传统服务的补充途径，未必能大幅度改善政府效率和流程，并提升服务质量”。⁽¹²⁹⁾虽然互联网技术的发展为老年人参与提供了更多元化的路径，但是“老年人参与不仅缺乏信息、专业知识和兴趣技术性条件，还在服务供给决策上，尤其是决策目标、合同内容制定等方面，缺乏参与深度”。⁽¹³⁰⁾从信息社会的参与角度看，老年人是一个很容易受到排斥的群体。“在老年人口中，每天使用互联网的比例较低，老年人使用新媒体的频率与其社会参与出现了新的鸿沟”。⁽¹³¹⁾新媒体改善我们的生活品质，也是人们参与社会的媒介。尽管各国政府都重视数字鸿沟问题并致力消除，但老年人在使用新媒体工具获取养老服务信息和社会参与方面仍存在一定的障碍。

（四）政府购买养老服务中老年人参与的途径和测量

有研究认为，一方面，通过制度建设和组织平台建设来拓展公众参与的广度；另一方面，健全信息公开制度和民意调查制度，拓展公众参与的深度。⁽¹³²⁾老年人参与政府购买养老服务的途径和测量方式因此不同。

第一，从服务结果来看，世界卫生组织建议通过监测和评估满意度来提高保健领域的质量和效率，而医疗保健领域的国际研究和实践经验能够为养老服务提供借鉴。Bitew K.等研究了医疗服务的满意度在于交付服务以及与之相关因素之间的关系，他们选择了19个问题作为质量评估框架测量服务对象的满意程度，选取交付访问的原因、劳动时间和递送方式作为独立预测因子，通过二元逻辑回归识别独立的预测因子，结果显示总体满意度是次优。因此，有必要干预独立预测因子来进行顾客满意度优化，而对这些独立因子的干预就是促进利益相关者参与的途径。⁽¹³³⁾Redwood S.等开展了与健康和社会福利供给相关的经济要求、质量要求、安全性和服务集成研究，构建了一个健康集成团队（HIT）模型，通过汇集国民医疗服务组织、大学、地方当局、患者和公众来促进一体化集成系统的应用，围绕整体系统的参与，积极引入那些有利害关系领域的实践、合作以协同生产确定为“过程”的主题，其中系统级的集成和创新被认为是潜在的对人口健康和服务交付有深远影响的“结果”⁽¹³⁴⁾，HIT这一概念模型对进行类似的公共服务安排，以及科学评价有很大借鉴意义。

第二，从服务渠道和技术渠道来看，随着移动互联网技术的发展，各国都在探索新的服务交付渠道。新的信息获取和信息递送渠道影响到服务的响应速度、递送时效、服务质量和服务满意度。Kyu-Nahm等通过对广东省的实证研究发现，中国政府电子服务平台和电子政府建设，提升了公共服务效率和公民对政府政务公开的满意度，促进了公民的积极参与行为。从政策和管理的角度来看，中国仍需要进一步发展电子政务，提供及时的公共服务信息，开展双向沟通，促进公民参与。⁽¹³⁵⁾有研究表明移动电话能够提高健康服务递送结果，通过手机加载一个应用程序定期发送健康信息提醒，不仅可以显著提高对卫生保健服务的利用，还可以积极影响卫生工作者及其客户的反应行为。⁽¹³⁶⁾Shareef等发现手机短信和互联网服务都可以包括在新的公共服务交付渠道之中⁽¹³⁷⁾，这些都是发展服务交付渠道的积极因素。因此，信息技术对现代公共服务的供需问题进行了分割，保障了公共服务供给的有效性；能够建立在时间、区位和需求的市场分割之上，能够给服务使用者传递准确而简单的可及性信息⁽¹³⁸⁾，公众则会认为该项服务递送渠道是有效而满意的，这意味着服务供应商能够胜任提供同样公共服务的任务、达到较高的服务递送满意率。

第三，从老年人赋权和增能层面看，在公共卫生、养老等特定公共服务领域，公民应对其享受的公共服务有更大的控制权。对公共服务消费者授权有着极大的诉求，通过立法来保障公共服务消费者权益，增加产品和服务供应商的可选择性，保障服务和信息的可达性。基于服务质量的投诉和响应等，西方国家的公共卫生保健和老年社会服务领域非常重视老年人在自身健康管理所发挥的积极作用。有研究者从营销学的消费者授权视角出发，认为应构建公共卫生和保健服务的老年消费者赋权结构，如顾客控制、顾客参与和医生支持等，来增强医疗保健效果、增加服务双方的信任和承诺，从而建立一种新的协作关系。⁽¹³⁹⁾Sixsmith和Boneham分析正在接受照料的老人及其家属的服务需求，探究了失能对老年人参与的影响，以及如何从越来越多的非正式社区活动中发展其建立社会网络的能力，帮助其获得最需要的信息和支持。⁽¹⁴⁰⁾在对老年人赋权的过程中，可以直接让老人参与分析其处境；肯定并善用老人的意见，据此进行决策；使老人参与信息收集过程；尤其要使弱势群体有机会享有政策发展和服务开发的机会；使老人能够参与规划、执行与传播研究，直接与决策者和实务从业者交流他们的处境，使其了解老年人的境况；将老年人表达的议题与层面更广的政策发展联结起来；把老年人的实际需求纳入到经济和社会发展的目标中。⁽¹⁴¹⁾Kam阐述了各种不同的因素是如何导致反赋权，这些因素包括实务从业者的态度与工作方式、使用医疗或控制的实践模式、拒绝给予参与的机会、限制选择的范围以及对相关资源实行限量供应。⁽¹⁴²⁾因此，在政府购买养老服务过程中对老年人授权有利于保障老年人权益。政府部门应积极探索赋予老年人权力的策略，探索老年人如何通过与专业服务提供商的互动获得参与授权，以及研究双方互动关系对服务结果的影响。

四、研究述评

当前研究主要针对公民参与政府购买公共服务的问题进行讨论，而且多集中于理论探讨和制度建构，缺乏必要的实证检验。已有研究关注政府购买公共服务过程中的公民参与，但是具体到政府购买养老服务领域，尚无研究针对老年人参与问题进行系统分析，老年人参与仅仅是作为解决其他问题的对策建议。当前，各界对“老年人参与”的定义没有形成共识或者相对清楚明晰的界定，这不仅影响到对“老年人参与”概念内涵与外延的理解，也制约了政府购买养老服务问题研究的深度与广度。

（一）现有老年人参与问题研究缺乏系统性

当前，针对公共服务中公民参与的研究多集中于实际操作层面，有研究注意到“老年人参与服务监督与评价问题”，有研究注意到“老年人需求表达问题”，也有研究注意到“老年人参与第三方评估”问题。现有研究都是针对某一具体问题进行分析，缺少整体层面的把握，没有结合整个政府购买流程进行分析。较少有以整体视野研究政府购买制度建设，从而忽视了养老服务供给制度的系统性和层次性。操作层面的老年人参与策略和技术只有得到整体制度安排的支持，才能有效地、持续地促进养老服务供给和老年人参与的发展；反过来，这种有效、持续的效应也会作用于制度安排，促进制度的调整和发展。因此，政府购买养老服务中老年人参与问题研究一定要超越具体操作层次视角，应结合养老服务供给体系建设的系统性和层次性，从整体角度思考和把握。

（二）现有研究割裂参与主体间的复杂关系

针对公民参与公共事务的研究较多，如参与社区治理、参与某类公共事务等，但就政府购买养老服务这一具体领域的老年人参与研究，尚无深入的探讨。已有政府购买养老服务的研究，主要从政府和服务供应商关系出发，较少从养老服务的服务对象出发，对老年人的角色、责任和作用研究较少。国内外学者围绕社会组织参与政府购买养老服务的路径、壁垒、政策和体制障碍，以及如何培育承接养老服务的社会组织等问题进行了深入研究。已有研究主要强调社会组织参与的主体性，基于社会组织与政府之间的互动关系，探索政策执行过程中政府与社会组织的角色、合作机制以及风险约束等，重视对创新管理、购买方式优化、社会组织培育等问题的研究。

虽然社会组织的倡导性和组织性对促进老年人参与有重要意义，但从购买的根本目的来看，还需要回归到根本问题上，即如何满足老年人日益增长的养老服务需求。这就必然要求老年人在政府购买养老服务的整个过程中发挥更积极的作用，监督公共财政资金的使用，保障服务内容匹配性和质量。现有研究主要强调从“购买主体”和“承接主体”两个方面来对政府购买养老服务的机制进行完善，忽略了“服务接受主体”老年人的地位和作用。老年人作为服务接受者、政府购买养老服务的主体之一，其参与情况受到较少关注。老年人与政府、老年人与社会组织、老年人与第三方、老年人与其他社会主体之间存在深层次的互动关系。一方面，老年人参与意义和参与路径的研究都停留在探索阶段，缺乏深入、具体、可操作的研究；另一方面，对老年人与其他参与主体之间的关系缺乏深入思考。

（三）仍需要深化对老年人角色和作用的认识

已有研究关注了政府购买公共服务的顾客导向，但是如何充分发挥公众作为顾客的作用却没有明确的解释。满足老年人日益多样化、个性化的养老服务需求，实现供需的有效匹配，是政府购买养老服务的重要目标。因此，必须从老年人的切身需求出发，发挥老年人的主体作用，才是政府购买养老服务中的关键性问题。当前，国内相关研究主要从“政府”的视角去探索养老服务的供给，更多的是关注政府应该怎么做的问题。例如，政府应该如何监管、政府应该如何选择服务供应商、政府应该如何建立绩效评价体系等，缺乏从宏观层面把握养老服务供给要素之间的内在关系。也有很多研究从“市场”的视角研究养老服务供给，利用市场的方法和杠杆优化养老服务的供给效率和质量控制，鲜有从老年人作为服务消费者的视角去分析，对老年人在政府购买养老服务过程中的角色以及政府与老年人的互动机制少有论及，对如何基于老年人的需求实现服务供给的高效率、高质量和用户满意等问题缺乏思考和分析。

此外，老年人参与仅仅被视为治理工具，老年人不具有决策权，无法自主参与到政府购买养老服务的全部环节和过程。老年人参与被视作改善养老服务供给效率的可选途径，囿于工具层面的视野，老年人参与仅起到填补余缺的作用。

（四）对老年人参与机制的探索尚不够深入

在国内外政府购买养老服务的研究和实践中，主要为主观的理性构建，较少探讨参与主体的互动机制，老年人参与政府购买的路径和机制仍未作为一个独立的研究主题，多数是作为解决政府购买养老服务问题的对策建议。虽然政府和服务机构对应增进老年人参与度已经达成了广泛共识，但是对老年人参与的路径、程度和渠道设置等问题，还缺乏广泛和深入的研究。从文献来看，当前研究比较重视对政府购买养老服务运行机制的探讨，侧重于分析政府和服务供应商之间的主体关系，界定政府购买养老服务的内容、责任边界、财务等问题。认为政府购买养老服务的困境主要涉及有序参与的原则、参与主体资格的认定、参与的领域、参与的深浅程度等。就当前政府购买养老服务的研究和实践情况来看，很少有研究详细论证老年人参与政府购买养老服务的技术、方式和途径，缺乏对哪些环节、哪些层次、什么程度、什么方式、如何组织、参与过程管理等问题深层次思考，更别说以法律法规的形式固定下来，形成制度。此外，从国内外的研究看，尚无对政府购买养老服务过程中老年人参与问题做系统测量的成果，如何基于老年服务对象开发问卷和量表，以更精细化的方式呈现老年人参与过程与机制，是一个亟须解决的重要问题。