第一章 绪论
第一节 选题背景与研究意义
一、研究缘起
（一）政府购买成为养老服务的重要提供方式
随着我国人口老龄化和高龄化进程加快，老年人对养老服务的需求迅速增加，对养老服务质量的要求也不断提高。当前，养老服务供需矛盾比较突出，原因不仅在于养老服务供给的绝对数量不足，还在于养老服务供给效率低下。在此背景下，政府不断转变职能，积极探索通过向社会力量购买的方式实现养老服务的高效供给。2013年9月，国务院颁发的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》提出，“建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系”。(1)同年11月中国共产党第十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次提出，“要全面正确履行政府职能，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。(2)具体到政府购买养老服务领域，2013年以来中央政府和各部委颁布了多项法规和文件来引导和规范政府购买养老服务。2016年9月，国务院新闻办公室发布的《国家人权行动计划（2016—2020年）》明确提出，“到2020年全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给”。(3)2016年12月发布的《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》提出，“要释放市场活力，提升养老服务质量，推进居家社区养老服务全覆盖”。(4)有关政府购买公共服务的一系列文件密集出台，标志着政府购买公共服务这一新型服务供给方式得到了广泛认可。中央政府在逐步完善政府购买养老服务的顶层设计和操作办法，积极推动政府购买养老服务进入一个全新的阶段。因此，对政府购买养老服务的关键理论与实践问题开展研究，显得尤为迫切与必要。
（二）上海市政府购买养老服务的积极实践
国家不断对政府购买公共服务进行引导和规范，以政府购买公共服务的方式推行政府职能转变已经成为各级政府的普遍性选择。(5)上海市立足于人口深度老龄化的现实，积极探索政府购买养老服务制度。
上海市较早进入人口老龄化社会，是全国老龄化程度最高的城市。1999年底，上海市60岁以上老年户籍人口占总人口的比重已达10.2%；2016年底，上海市60岁及以上老年户籍人口占总人口的31.6%，其中，80岁及以上高龄老年人口有79.66万人，占老年总人口的17.4%，占总人口的5.5%，(6)远远超过全国平均水平。随着人口老龄化、高龄化与少子化进程加快，上海作为一个“未富先老”的国际化大都市，其城市化和老龄化进程加速引发了很多养老服务的组织与管理问题。(7)一方面，已有的养老服务结构与数量难以满足日益多样化、复杂化的养老服务需求；另一方面，旺盛的养老服务需求导致持续的公共财政压力。
我国内地政府购买公共服务实践发端于上海，始于1998年浦东新区政府为罗山会馆购买养老服务。(8)上海市将政府购买公共服务作为改善社会管理和公共服务供给的手段，并以此为目标探索建立具有上海特色的政府购买公共服务制度体系。面对人口老龄化所带来的服务供给不足等问题，上海市通过政府购买的方式，实现对养老服务资源的有效配置，通过政策引导和资金支持，形成一个政府、社区、老年人及家庭、社会组织和市场主体共同参与的养老服务供给体系。
上海市政府将市场机制与社会合作机制引入养老服务领域，在增加财政投入的同时，不断引导社会力量参与养老服务供给，逐步构建涵盖服务供给、服务保障、政策支撑、需求评估、行业监管“五位一体”的社会养老服务体系。上海市政府购买养老服务的实践逐渐成为一个学术研究场域，吸引了国内外诸多研究者的关注，具有重要的研究价值和代表意义。
（三）政府购买养老服务赋予老年人新的角色和权利
政府购买公共服务改变了以往政府与公民之间的二元供给结构，形成了以政府、服务供应商、公众、第三方机构为主的四元主体结构和权责关系。四元主体间的良性互动自始至终贯穿于需求确定、服务设计、购买内容和方式的确定、购买过程监督、购买结果评价等全过程。(9)四元主体结构赋予了老年人新的角色和责任，使老年人既享有政府公共服务的权利，同时又要以消费者身份对公共服务进行监督和评价。政府购买公共服务的出发点和落脚点是满足公众需求，在实现过程中，服务效果如何，服务对象有着切身体会，对购买的每一个环节都有着极大的发言权，调动服务对象参与的积极性是政府购买公共服务的题中应有之义。所以，需要重新界定老年人的角色，强调其公民资格，让老年人从养老服务的被动消费者变为主动参与的治理者。
政府向社会力量购买养老服务的过程也是老年人参与的过程，老年人既是服务的消费者，也是服务的合作生产者和参与者。在养老服务供给过程中，坚持“服务使用者参与”理念，减少老年人参与过程中的“行动限制”，降低老年人参与过程中的“行动风险”，提升老年人的“行动的有效性”等，可以保证老年人的需求得到及时、有效的表达；服务中的矛盾得到公正、公开的处理；服务效果评估能够真实、及时地得以实现。(10)老年人的参与能够更好地规范政府购买养老服务的原因和目的、内容和过程以及评价和监督。老年人可以通过体验服务，不断发现养老服务供给的新问题并加以解决，且可在参与过程中，形成老年人与政府之间的良性互动，“促进公众现代公民意识和素质的不断提高以及政府购买公共服务机制良性运行”。(11)
（四）老年人参与的缺位和不足
当前，政府购买养老服务还在探索和建制阶段，虽然实践中已经形成从起点到终点的制度流程，但是在某些重要方面仍缺乏精细化管理，在深层次上制约着政府购买养老服务的进一步发展。“政府购买养老服务制度逐步实施后，养老服务供求失衡的壮观并没有得到有效缓解，这表明政府购买养老服务制度仍需进一步完善和调整。”(12)
从主体关系和主体结构上来看，老年人的主体地位并未受到重视。政府购买养老服务过程中各主体间的地位不平衡，呈现政府行政主导强、社会组织竞争程度弱、受益主体参与少的倾向。政府作为购买者占据绝对主导地位，控制和决定着购买决策、购买内容、购买程序、监督管理以及效果评估，而老年人作为消费者由于参与渠道有限，对购买内容、购买过程缺乏控制，只能作为被动的服务接受者。无论是在理论上还是在实践中，“在政府购买养老服务的四元主体结构中，服务的消费者没有得到足够的关注，仍处于相对弱势的地位，消费者的参与甚至只是作为一种形式或陪衬而存在，存在严重的缺席问题”。(13)
“公众参与被认为是提高政府购买公共服务有效性的重要因素，也是构建服务型政府的重要内容。”(14)但从现有参与机制来看，老年人参与尚缺乏制度化安排，既没有明确的参与规则也没有具体的操作办法，参与程序化、组织化和法定化程度不足。老年人作为养老服务的权利主体，其知情权、表达权、参与权和监督权等基本权利未得到有效保障。我国政府购买养老服务过程中，呈现出“政府强主导，老年人弱表达”的状态。政府的“强主导”不仅表现在自上而下的制度建构中，也反映在自下而上的制度修正中；老年人的“弱表达”表现在老年人在政府购买养老服务过程中没有影响力，利益诉求渠道不畅，造成需求信息传递扭曲，服务供给与实际需求脱节，服务供给难以真正满足老年人的养老需求，同时也导致政府资源浪费和投入—产出效率低等问题。在政府购买养老服务过程中，老年人参与存在缺陷、角色和责任存在缺位，造成服务供给中的沟通障碍，加剧了养老服务资源分配的不均，无法有效地调动潜在社会资源以填补服务供给余缺。
“虽然政府购买公共服务在世界各国已成为一种普遍的制度安排，但其经济效率和社会效果仍待检验，同时在各个阶段都还存在外包失灵的风险。”(15)已有研究注意到，“政府购买公共服务的偏离现象”(16)造成“老年服务需求与服务使用之间不能完全匹配”(17)的问题。问题的根源在于“老年人参与不足，造成需求信息失真，从而引起购买服务的目标发生偏离”。(18)“随着治理理念的不断深化和发展，政府应将公民参与融入到政府购买公共服务的全过程，不断纠偏，促进公民有效参与。”(19)老年人作为政府购买养老服务的受益对象，其意见及相关建议对改进购买过程及推动社会组织发展至关重要，并且直接影响政府购买养老服务的社会效益。老年人作为公共服务消费者的角色缺位和公民权利被忽视，是政府购买养老服务中一系列问题的重要诱因。只有在政府购买养老服务过程中吸纳老年人参与、发现老年人需求、听取老年人意见、接受老年人监督，才能真正解决为谁购买、购买什么、怎么购买、是否物有所值等一系列问题。
二、研究问题
政府购买养老服务是转变政府职能、应对人口老龄化危机、增加养老服务供给、提高养老服务供给效率的重要方式。但在理论研究和实际操作过程中，对服务的实际消费者和享用者的老年人的参与问题关注不够，使政府购买养老服务的效果大打折扣。无论是从保障老年人权益出发，还是从实现政府购买养老服务目标来看，如何实现老年人有效参与，提升政府购买养老服务有效性，是摆在政府面前的重要课题。因此，本书的出发点是“面对当前老年人参与不足的问题，如何促进老年人充分有效地参与，以增进政府购买养老服务有效性”。
第一，促进老年人参与，首先应明确老年人参与动因，即了解老年人参与政府购买养老服务的内在动机和外部条件。促进老年人参与的因素可能是自身养老服务需求、家庭需要、公民责任感以及政府的组织引导等。限制老年人参与的因素既可能是信息获取、专业知识、公共责任感等个人因素，也可能是参与渠道不畅、信息公开程度不够等制度和环境因素。所以，深入分析老年人参与动因，发现哪些因素影响老年人的参与行为，探索促进老年人积极参与的动力机制，是促进老年人有效参与的前提和基础。
第二，促进老年人参与，必须明确老年人参与过程，分析老年人在政府购买养老服务各个阶段的参与现状、不足以及产生的影响。政府购买养老服务过程中应该在那些与老年人高度相关的、必须考虑老年人意见的、有关键影响的环节吸纳老年人参与。因此，对老年人参与过程的分析应从政府购买养老服务过程中老年人参与行为发生环节入手，分析老年人实际参与行为和产生的影响。由于服务的不可分离性，老年人的时间、精力和财力投入相对集中在服务的递送环节，决策环节和评估环节的参与相对有限。政府购买养老服务的各个环节都离不开老年人的参与，老年人该怎样参与政府购买养老服务、老年人参与的结构维度和参与过程该怎样界定和衡量是摆在研究者面前的大问题。老年人参与政府购买养老服务，不能为了参与而参与，无序参与反而增加政府购买成本、降低购买效果。必须坚持一定的原则和目标，吸纳老年人参与政府购买养老服务的全过程，才能保障参与的效果。
第三，促进老年人参与，必须关注老年人参与的积极结果。为老年群体提供数量更多和质量更好的基本养老公共服务是政府购买养老服务的主要目标。政府购买养老服务的社会效益和实际效果主要通过老年人对服务质量的感知和满意度来衡量，然而对政府购买养老服务的社会效益能否真正实现还缺乏深刻的认识。虽然养老服务供应商已经按指标提供服务且通过了老年人满意度的评估，但是政府购买效果却未必最佳。老年人参与会带来很多影响，如老年人参与政府购买养老服务会带来哪些积极或消极结果？老年人参与能否带来服务质量的不断提升，满足老年人多层次的服务需求？老年人感知服务质量和其满意度之间存在什么关系？这些问题仍需要深入研究。因此，必须关注老年人参与的积极结果，认识老年人参与的积极作用和意义，寻找影响老年人参与结果的重要因素。
第四，促进老年人参与，必须探索可操作的参与路径。老年人自身存在着参与意识和参与能力不足、参与的归属感不强等问题，外部存在着参与环境不良、参与渠道不畅、参与制度不完善等问题。老年人参与政府购买养老服务是一个动态过程，涉及多方利益和复杂权责关系，当前很多操作性细节还不是很清晰。如何实现老年人适度、有效的参与，是摆在政府面前的难题。不能为了参与而参与，“参与不是目的，而是一种手段”。在当前体制环境和政府购买实践的基础上，探索老年人参与政府购买养老服务的可操作路径、增进养老服务供给才是最终目标。
总之，明确政府购买养老服务中老年人参与的作用和意义；认清老年人参与在政府购买养老服务中的促进和阻碍因素；有效推进老年人参与政府购买养老服务的各个阶段；为老年人提供完善的参与制度保障，提高老年人的满意度，都是完善政府购买养老服务制度的题中应有之义。本书围绕老年人参与问题进行研究，为促进老年人参与提供理论支持和实践参照。
三、研究意义
本书对政府购买养老服务中老年人参与这一重要实践问题进行了深入研究，不仅有利于推动我国政府购买养老服务理论的建构与发展，而且有利于养老服务供给领域的创新实践，具有重要的理论价值与现实意义。
（一）理论意义
随着政府职能的不断转变，创新社会治理实践、各级政府部门实践为老年人参与政府购买养老服务奠定了基础，但是其理论建构和实践机制还不完善。
1.促进服务营销理论在公共服务领域的应用
在服务营销领域，强调合理“顾客参与”或“使用者参与”，不仅能为服务机构带来巨大的生产力，还能为顾客带来高质量的服务产品，并让顾客更满意。营销活动不仅限于企业活动，还可以拓展到非营利性组织与公共机构，尽管公共部门和私人部门在本质上存在区别，但顾客对服务的需求和互惠互利的诉求是相通的。所以，越来越多的西方国家政府在公共管理中采用工商管理领域的方法和工具。“养老服务具有准公共产品的特性，不同的供给结构和递送方式将影响递送的效率，而服务从生产者到老年消费者的最终递送仍旧遵循传统的产品营销环节，所以市场营销理论适用于养老服务供给的研究。”(20)本书把营销理论中的顾客参与分析框架引入养老服务研究中，尝试建立一个系统的和基于老年人（顾客／服务使用者）资源和能力的理论分析框架，有利于促进政府和社会组织树立“以顾客为导向”的服务理念。理念要顺应时代的发展而不断创新，只有新理念才能产生新行动。
2.有助于深化公共服务顾客导向的认识
老年人参与政府购买的意义远不止促进决策的科学性、民主性这么简单，老年人参与不仅体现了一种工具价值，而且对于公民社会、公民权的发展极为有益。随着新公共管理理论中“顾客导向”理念的发展以及政府职能的转变，对公众参与的倡导呈如火如荼之势。解决参与问题的关键在于构建完善的老年人参与机制，在政府主导和各种驱动力的作用下发挥参与自觉性，最终实现老年人有效参与的目标。将老年人视为政府购买养老服务的“顾客”，这一定位改变了政府主导地位，重新将政府的价值和意义确认为是为老年人提供优质高效的公共服务。此外，如何有效化解当前老年人参与的困境，提升老年人参与的有效性，是服务型政府和创新社会治理建设的题中应有之义。
（二）实践意义
从内容上来看，政府购买养老服务中的老年人有效参与是一个相对较新的问题，针对性研究不多。本书以老年人参与问题为切入点，探讨了老年人参与政府购买养老服务的动因、过程和结果，实现老年人有效参与，不仅能够增进养老服务供给，还关系到老年人权益的实现。
1.有助于老年人权益的实现
在我国，参与权、知情权、表达权和监督权等都是公民的基本政治权利。“公民权是种生活方式，包含着对公共事务的参与水平且包含着一种将个人利益置于更广泛的社会利益之下的临时意愿。”(21)“参与相关决策过程能够赋予参与者对自己的生活方向和周围环境一定程度的控制权，有助于参与者成为负责任的行动者，并产生强烈的荣誉感和归属感。”(22)实现老年人的知情权、参与权和监督权，能够对政府购买养老服务形成有效约束，有利于完善监管体系、提升养老服务质量。
2.完善政府购买养老服务制度
在政府购买养老服务过程中，老年人参与不仅可以产生更优的购买结果，还可以发现购买过程中的问题，并探索新的解决途径。老年人参与能够帮助政府系统识别老年人的个性化需求和共性需求，保障政府购买养老服务决策的科学性和民主性，满足老年人个性化、多样化的养老服务需求，实现养老服务需求与供给的有效对接；巩固政府与老年人的信任合作关系，并获取更好的政策执行效果。老年人参与不仅能够影响政府购买项目设置和资源投入方向，还影响服务过程中服务机构和人员交付服务的效率和效果。
3.提升老年人满意度
政府在购买养老服务过程中给予老年人讨论的机会，听从他们的意见和建议，可以提高他们的自尊心，对于培养老年人的公民责任意识、树立乐观的生活目标有积极的影响；而政府在服务过程中缺乏沟通、冷漠则会引发老年人对生活的失落情绪。政府购买养老服务的整个过程都离不开老年人参与，老年人参与得越充分，越能提高服务创新程度，促进购买服务更加适合老年人的需求。老年人的参与也能保障和提升养老服务质量，提升老年人的参与感、获得感和满意度。所以，加强政府购买养老服务中的老年人参与研究，有利于实现“保障基本需求、繁荣养老市场、提升服务质量，让广大老年群体享受优质养老服务，切实增强人民群众获得感”的目标。(23)