第二节　文献回顾

国家公园作为就地保护的重要载体与形式，在保护生态环境、生物多样性和自然文化遗产方面发挥了重要作用。自1872年黄石国家公园建立至今，“国家公园”概念在世界范围内流行开来，并开始从单一的空间概念演变为一套完整的理念体系（钟林生等，2017），随后形成一种管理制度模式（罗金华，2016）。综观全球国家公园运动，其从一方参与转向一方主导、多方参与，从被动执行转向积极保护的转变动向（杨锐，2003），显示了国家公园及自然保护地迈向治理的主流趋势。在2003年南非杜班举行的第五届“国家公园与保护地大会”将治理作为大会主题之一后，治理对于国家公园及自然保护地质量的关键性得到进一步重视。

一、治理及公共治理

“治理”源于拉丁文中的“Governance”，意指控制、操纵和引导等，适用于国家对公共事务进行的政治和管理活动（滕世华，2003）。对治理理论的学术研究始于20世纪70年代西方国家政府行为的转变过程（高秉雄、张江涛，2010），而世界银行1989年发布的《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》报告中提到“治理危机”，引起了政治学、经济学和管理学等不同学科学者的广泛讨论。治理概念的包容性使得“治理”被各学科赋予多重内涵，主要包括国家管理活动的治理、善治的治理、新公共管理的治理、自组织的治理和公司治理等（Rhodes，1996；王诗宗，2009）。一般而言，治理是个人或机构通过一定的方式管理共同事务，使矛盾得到缓解、利益得到调和、行动得到认可的持续过程。在治理理论被引入中国的过程中，俞可平（2014）通过梳理治理和统治的区别来明晰治理的特征，具体如表0-2所示。

将治理引入公共行政学话语和情境，这不仅发展出公共治理理论，也促进了公共行政学的范式转变，催生了人们对公共部门变革的思考（滕世华，2003），包括公共产品和服务供给方面。治理理论对治理活动中主体多元性的探索是促使其发展的重要动力，其中，多中心治理、整体治理、网络治理、协同治理是现代治理理论中具有代表性的相似理论（孙萍，2013），其衍生模式也常在自然资源与环境领域被广泛讨论（高明、郭施宏，2015）。治理理论及其延伸模式各有侧重，但都围绕多主体展开。其中，多中心治理更强调“多中心”秩序，也在公共池塘资源和集体行动等研究领域进行了诊断、分析和实践（王亚华，2017），更加符合国家公园属性。

二、我国国家公园研究进展

与其他国家相比，我国“国家公园”的概念出现较晚。相关研究内容在2013年前后呈现出一定差别。2013年以前，我国学术界对国家公园的研究主要是美国、加拿大、英国和澳大利亚等国际经验的引介。该时期的国家公园建设处于地方自主探索阶段（耿松涛等，2021）。2006年8月，以云南省为代表的省级政府开始关注国家公园理念的引入与发展，与原国家林业局合作开展了省域内的国家公园试点建设工作。与此同时，环境保护部联合原国家旅游局给位于黑龙江省的汤旺河国家公园试点授牌。但上述活动并未从体制机制和发展理念等方面对自然保护地进行根本性变革（宋瑞，2015）。

党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”之后，国家公园建设由地方主导建设向中央统一部署转变，逐步形成了“国家主导，地方试点”的发展格局（耿松涛等，2021）。2013年至今，国家公园及其体制建设始终是我国国家公园研究的热点，研究问题聚焦于为什么建立国家公园及其体制和怎样建立国家公园及其体制，具体研究内容包括我国国家公园的定义探讨、特征分析、管治模式与机构设置等。

从不同学者对国家公园的特征概述中可以看出，“国家代表性、国家主导性、全民公益性”成为国家公园的特征共识（唐芳林，2014；陈耀华等，2014；杨锐，2017），其可以理解为国家公园区域的保护对象是具有国家代表性的，国家公园的出发点应该是全民公益性，国家公园的管理策略是国家主导性。在此阶段，国家公园研究的主流思路是在借鉴国际经验的基础上，对本土适用性进行分析并对国家公园的未来建设方向进行探索。在管治模式的研究中，徐菲菲等（2017）基于公共资源产权将国家公园产品划分为纯公共产品、准公共产品和私人产品3类：第一类，纯公共产品应该借鉴美国国家公园管理体制的经验，采用政府主导治理模式；第二类，准公共产品应该借鉴西方国家公园公众参与和利益相关者协商的经验，采用公众协商参与治理模式；第三类，私人产品采用市场化治理模式，可以借鉴国外国家公园管理中常用的特许经营手段。在管理机构设置的研究中，张海霞等（2017）基于权力架构总结出以美国黄石国家公园为例的科层集权结构、以澳大利亚卡卡杜国家公园为例的扁平分权结构和以西班牙为例的协同均权结构，并以钱江源国家公园试点为例分析了科层集权和扁平分权与该试点的适用性问题。

伴随体制总体方案的敲定和体制试点的推进，对体制进展和成效评估的研究日益增多。黄宝荣等（2018）在深入调研的基础上，对试点区取得的进展进行了初步评估。结果显示，跨行政区管理机制、多元化资金保障机制、特许经营和协议保护制度等方面体制试点进展滞后，需要在完成试点方案既定任务的同时，启动相关配套改革，构建国家公园全民共建共享、多元共治、品牌增值和科学决策机制与治理体系。之后，臧振华等（2020）和李博炎等（2021）对体制试点的评估结果显示，生态保护与区域发展的矛盾仍然突出，社区力量没有充分发挥，资金来源单一且不足。此外，还有部分研究针对东北虎豹（陈雅如等，2019）、钱江源（陈真亮等，2019）、大熊猫（李晟等，2021）、祁连山（金昆，2021）、普达措（杨宇明等，2021）国家公园等具体试点区域开展经验总结和问题分析研究工作，资金保障力度小、人员编制少、社区生计不可持续和跨区域协调不足等是许多试点区域面临的共性问题。此外，还有部分研究集中在以国家公园为主体的自然保护地体系建设方向（唐芳林等，2019；彭建，2019；马童慧等，2019），重点强调国家公园主体地位的体现和国家公园在自然保护地整合优化过程中的先行作用。

三、国家公园治理研究进展

（一）治理主体

作为利益关系交织和价值目标多样的复杂系统，国家公园治理面临多重矛盾冲突，人为干扰导致的自然系统结构破坏日趋严重、自然生态系统功能日趋退化，野生动植物与居民、区域发展面临的生态风险日益增加（吴承照、贾静，2017）。因此，国家公园治理难以避免地面临从全球到社区的多层级、多利益相关者协调问题的挑战。针对“协调利益相关者之间利益冲突”这一问题，“准确界定治理主体”是解决问题的基础，“科学协调治理主体利益”是解决问题的保障（汪芳，2021）。

多元主体是不同利益的体现，利益相关者理论被广泛应用于主体界定研究。已有研究将中央政府、地方政府、国家公园管理机构、社会组织、社区居民、科研机构及工作者、特许经营者、志愿者、访客等认定为国家公园利益相关者（陈涵子、吴承照，2019；李欣，2019；刘伟玮等，2019），并有研究进一步将中央政府、地方政府、社区、国家公园管理机构界定为核心利益相关者，认为它们是现阶段我国国家公园的治理主体。可以说，形成由政府、市场和社会等多元主体参与的治理格局已经成为我国国家公园发展的现实需求与共识。从全球层面来看，国家公园多方共治符合生态文明的全球潮流，法国国家公园的理事会和董事会治理结构提供了可借鉴的国际经验（苏杨，2019）；从国家层面来看，国家公园多元主体治理与推进国家治理体系和治理能力现代化、创新社会治理所强调的主体多元具有内在一致性，政府、市场和社会主体相互合作才能体现公益性特征，解决保护与发展之间的矛盾，为国家公园生态保护提供可持续性保障（兰启发、张劲松，2021）。

多元主体关系协调的核心是利益协调，“科学协调治理主体利益”关键在于梳理和协调主体之间的关系。在梳理主体关系方面，已有研究梳理出我国国家公园建设需重点关注的几对主体关系，即“上与下”（中央政府与各级政府）、“左与右”（不同职能部门）、“内与外”（保护地内外，尤其是社区）、“公与众”（公共部门与公众）（杨锐，2014）。

可见，国家公园主体关系协调不仅是对某一对关系的妥善处理，而且需要以整体性思维来设计一套跨越层级和超越政府的整合机制。我国以前的自然保护地管理体系更多地体现出“中央—地方—社区”的纵向管理逻辑，而对以社区为桥梁的地方政府、公民社会和市场组织的横向治理逻辑却关注不足（刘金龙等，2018）。因此，针对我国国家公园主体的利益诉求与冲突，要明晰政府、市场和社会的主体权责，争取多元主体对治理体系的“认同感”，在“赋权”的同时做好“规范制衡”（吕志祥、赵天玮，2021）。对此，自然资源与环境领域从一元管理向多元治理转变的研究和实践可以提供许多经验（Chhatre and Agrawal，2009；Ostrom，2010；刘金龙等，2018）。第一，重视主体合作的重要性。政府一元治理的弊端无须赘述，且市场和社会主体也会存在失灵现象。例如，以社区为基础的治理虽然有助于制约机会主义行为和“搭便车”行为的发生，但也不是公共事务治理的“万能药”，其有效性取决于监督可达性、社会资本、排外成本、用户支持等因素（Dietz et al.，2003），现实情况下需要政府、市场等主体的配合。第二，重视多层级的横向和纵向治理（Bodin，2017）。例如，埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出的多层次分析框架，就将影响集体行动的制度分为宪法规则、集体选择规则、操作规则3个不同的层级，不同层级召开不同议题的论坛。第三，因地制宜地使用多种治理工具或手段进行“外部干预行动”。例如，政府主体主导下的分区管制手段，市场主体参与的生态环境服务付费和绿色金融手段，政府、非政府组织和社区组织开展的社区共管机制等。第四，重视本土知识和非正式制度的作用，重视外来干预行动与本土知识的结合。例如，巴西自然保护地通过“制度拼凑”实现了制度融合，完成从社区自治向多元主体共同治理的适应性转变（Prado et al.，2021）。

以人地约束为前提，在统一高效规范体制下，国家公园多元主体治理并不是无序参与，而是由多元主体先形成有话语权、有获利渠道的利益共同体，再稳固成为共抓大保护的生命共同体（苏杨，2019）。两个共同体的形成、稳固与适宜的治理模式及机制密切相关。

（二）治理模式

虽然世界各国都在使用“国家公园”一词，但为了适应不同国家的特殊国情，国家公园体系会采用不同的形式。一是基于辽阔公共土地的美国国家公园体系；二是基于国土面积与土地所有权的限制条件形成的分区体系（Zoning System），比如日本、英国、意大利、德国、法国、韩国等；三是以保护本土人文历史与自然景观为目标而设立的面积较小（1万公顷以下）的欧洲国家公园体系（吴承照，2015）。

由于初衷理念和实施国情有所不同，国家公园管理模式呈现多样化特征，土地所有权、管理主体、资金来源等是常见的划分标准。Eagles等（2013）在总结全球保护区发展模式的基础上，根据保护区和国家公园的所有权、管理主体和资金来源的不同，总结出8种常见的国家公园治理模式：传统国家公园模式、半国营模式、非营利模式、生态治理模式、公共营利模式、公共与非营利结合模式、原住民与政府共建模式、传统社区模式。周武忠等（2014）从构建动力角度出发，将典型国家公园治理模式分为以树立国家认同为核心的中央政府管理模式、以自然游憩娱乐为驱动的协作共治共管模式、以自然保护运动为发端的属地自治管理模式和以自然生态旅游为导向的可持续发展管理模式。《IUCN自然保护地治理指南》围绕决策主体及其权责对治理类型进行了划分，并总结出了政府治理、私有治理（又称公益治理）、共同治理和社区治理4种在全球主要流行和实践的治理类型或治理模式（Borrini-Feyerabend et al.，2016），各个国家依据自然保护地类型及其实际情况采取或嵌套不同的治理模式（沈兴兴、曾贤刚，2015；解钰茜等，2019）。

（三）治理机制

适宜的治理模式有助于完成治理主体的合理定位，有效的治理机制有助于激发主体共治动力，由府际协同、公众参与和特许经营等组成的机制研究为调和政府、市场和社会主体关系，设计治理机制提供经验与借鉴。

在府际协同机制方面，目前研究集中在国家公园的央地关系协调上，明确要选择适宜的央地管理模式，强调央地管理协同机制建立的必要性（秦天宝等，2020），并提出明晰央地事权界限、匹配央地财权和完善央地监管责任等建议（李林蔚，2021）。然而，国家公园府际关系包括“纵向”和“横向”两个维度。与依赖科层制结构的纵向府际关系相比，横向府际关系属于“弱联系”（兰启发等，2021），更需要治理机制予以协调。基于体制试点的评估结果，跨省域的横向关系协调也是东北虎豹、大熊猫、祁连山和三江源等国家公园需要着力解决的关键问题（陈雅如等，2019；李晟等，2021）。公众参与机制是美国、英国、澳大利亚和日本等国家调动利益相关者积极参与国家公园治理的重要方式（张婧雅、张玉钧，2017；王彦凯，2019）。社区居民（原住民）、访客和社会组织无疑是公众参与的重要主体（邹晨斌，2018），但公众参与类型不一（Arnstein，1969），如何在现有国家公园体制下，激励不同主体以更适宜的方式参与国家公园生态保护是治理机制需要进一步解决的重要问题，也是促进社会公众从被动保护转为主动保护的关键。此外，引入市场主体促进公共投入和市场机制融合需要解决“赋权”与“规范”的平衡问题，既要积极发挥社会资本的作用，又要规避“重发展、轻保护”这一历史问题的重演。现有研究给出了完善特许经营制度、打造国家公园品牌增值体系等方向性建议（张海霞等，2019；张晨等，2019）。

四、文献评述

自1872年黄石国家公园建立以来，国家公园已为全球大多数国家和地区所接受，成为重要的自然保护地类型。在此过程中，单一的治理模式显然难以满足世界各地国家公园的发展需求。事实上，各国在接受国家公园理念的同时，尤其注意根据本国的生态条件、时代背景和社会经济发展状况，对国家公园理念和模式进行一定的调整，从而形成了多元化的国家公园治理格局。对于我国而言，有两个方面的借鉴意义：一方面，在建立国家公园体制过程中，应立足于我国生态环境和社会经济的发展状况，设计有中国特色的国家公园治理模式和发展理念；另一方面，世界国家公园的建设和发展为我国国家公园实践提供了经验借鉴。在100多年的国家公园发展历程中，国家公园的理念和模式不断创新，丰富的治理经验对促进自然保护地可持续发展具有突出价值。

我国在进入国家公园体制试点前，已经注意到国家公园在生态保护方面的重要作用，但在实践层面上并没有触及保护地体系的整体革新。当前，我国正处在国家治理体系与治理能力现代化建设的关键时期，国家公园作为自然保护地体系的“主体”，如何通过适宜的治理体系突破自然保护地体系保护与发展失衡的困境，从政府一元“管理”迈向多元“有效治理”，仍待进一步探索和探究。国际上，对自然保护地治理理论的研究方兴未艾，并逐渐发展出政府治理、共同治理、私有治理、社区治理四大类治理类型。由于我国国家公园建立较晚，对国家公园治理的理论研究的系统性不够，且存在管理与治理模糊不清，模式、体制、体系和机制等重要概念混用的情况。实质上，国家公园治理强调的是调和保护与发展之间的矛盾，通过公共治理手段推进生态保护集体行动，从而实现自然保护地的可持续发展。受多中心化和去中心化理论的影响，国家公园治理面临从全球到社区的多层级、多利益相关者协调问题，多元主体治理是自然保护地可持续发展的重要趋势。既往研究虽然总结了我国国家公园需要妥善处理的关键关系，但并未对处理上述关系的解决方案作出系统总结。基于此，本书从国家公园所面临的生态保护和区域发展（存与用）问题出发，围绕利益主体的复杂关系（上与下、左与右、公与众），借鉴全球丰富的自然保护地治理经验，为我国国家公园治理提供多元主体合作的系统方案。

综上所述，本书将基于既往研究得出我国国家公园的定义与内涵特征，重点关注我国现行体制改革背景下国家公园治理所需要解决的多元利益主体合作的有效性与可行性问题，通过汲取国际经验来探讨符合我国国情的国家公园治理模式，采用适宜的治理机制来促进国家公园生态保护集体行动，从而服务于国家治理体系与治理能力的现代化建设。