一、建立高投司解决“8小时重庆”资金困境

“8小时重庆”变成了“胡子工程”

2002年8月，我随市委主要领导一起去检查“8小时重庆”高等级公路的建设情况。我们发现，1 000公里的高等级公路，有1/3是“胡子工程”——路开建以后，钱不够了，工程停摆了；还有1/3成了“欠薪工程”——路差不多修好了，但是拖欠了大量工程款；只有1/3大体完成。

按照市委、市政府要求，“8小时重庆”目标要在2003年底实现。但是按照我们所看到的情况，完成任务是不可能的。

问题出在哪里？主要是资金不够。当时测算，修1 000公里高等级公路需要40多亿元投资。重庆市政府的安排是：1/3靠中央拨款，1/3由市级配套，1/3由区县自筹。实际操作下来，中央拨款的1/3资金基本到位了，市级配套的1/3资金由于来源问题只到位了一半，区县自筹的1/3资金普遍因为财政空虚、信用缺失借不到钱而没有到位。最后，40多亿元只到位了20多亿元，项目普遍放慢、停顿，或者大量拖欠工程款。

书记调研以后，就给我交代了任务，让我想办法解决这个问题。我认为这个问题还是要从体制上、源头上想办法。

将分散资金打捆使用才能产生信用

这次调研后，我又带着市交委的同志，沿着线路跑了十几天，一边深入了解情况，一边琢磨怎样用一年时间完成50%以上的工程量。

当时亚洲金融危机爆发以后，国家为拉动经济，发了一批国债，总规模约1万亿元，重庆分到了二三百亿元。这二三百亿元国债是“跟着项目和工程走”，专款专用。每个项目所需要的钱，都是国债补充一部分，地方政府配套一部分。“8小时重庆”的1 000公里高等级公路项目里，中央支持的1/3资金主要就是指国债。现在，这些国债资金确实全用到了项目上，但是因为配套的钱跟不上，工程就停摆了。

国债项目的资金是国家投入，但是投入后形成的资产的产权是归区县、归地市州，还是归省级政府？是哪一级的国有资产？其实并没有明确。同时，项目资金一旦分散，就不能被当作资本信用来融资。所以，区县只有自身的财政信用良好，才能借得到钱，才能配得上套。我感到这里有一个投融资体制的问题。3个1/3，从资金来源、投资总账来说，似乎是平衡的，没有什么问题，但是从资本信用、投融资方面来看是不成体系的。我当时设想，如果把国债投入和市政府资金打捆使用，把它看作资本投入，组合成一个法人产权，成为企业资本金，那就有了足够的融资信用，不用区县配套资金，也可以解资金燃眉之急。

组建高投司

按照这样的考虑，我召开了一次市政府专题会，下决心组建一个投资公司，把重庆高等级公路相关项目归集其名下。首先，把国家投给重庆高等级公路的13.2亿元国债划归该公司，对国债来说，不管是哪级所有，只要用到项目上都是对的。市政府配套的10亿元也划给它。这样公司就有20多亿元资本金，再去银行借10亿元，不就“小菜一碟”了吗？资金到位后，再由投资公司作为业主，统一推动高等级公路建设，区县政府只需要负责做好征地动迁服务。由于当时高等级公路修好了可以收费，银行贷款完全能够平衡。

方案形成后，我向市委、市政府主要领导做了具体汇报，得到了他们的重视、支持和批准，然后开始调兵遣将，选总经理，组建班子。2002年12月12日，重庆高等级公路建设投资有限公司挂牌成立，银行资金也随之而来。钱有了，拖欠的工程款还掉，“胡子工程”也恢复施工。到2003年底，1 000公里的高等级公路全部竣工。重庆所有区县城到主城，通行时间通通变成了8小时以内——以前有些区县城到主城是要用两三天的。“8小时重庆”的战略构想圆满实现了。

再建2 000公里联网路

2003年起，黄镇东书记主政重庆。作为交通部原部长转岗地方，镇东书记对交通建设有着特有的睿智和经验。在主城与区县城8小时通达的基础上，镇东书记进一步提出，在重庆40个区县之间，在重庆与周边省市之间也应该贯通高等级公路。这样一来，又需要修2 000多公里高等级公路，还得投入大笔资金。当然，这对我来说已不再是难题。还是用上述办法，由高投司当总业主，国债和市政府拨款打捆注入作为资本金，撬动银行融资，路修好后，用道路收费平衡银行贷款。至此，高投司的公路资产，加上“8小时重庆”已建成的1 000公里，达到了3 000公里。

收购1 000公里区县路，一举三得

2002年之前的10年里，重庆各区县政府或者自己出钱，或者向银行贷款，或者引进私人老板修建了一批高等级公路，总量有1 000多公里。这些路建成以后，出现了两个问题。一是收费站过多、过密。当时，区县政府和私人老板的投资能力普遍不足，一条路往往被分成很多“项目包”，每个项目只有20～50公里，谁修好了，谁就设卡收费。司机开车走一二百公里，要过五六个收费站。这种公路“三乱”，在当时是一个普遍性问题，十分影响经济发展。二是造成大量工程欠薪。区县政府修路贷款却没能力还钱，不仅拖欠银行的账，还大量拖欠工程款。2004—2005年，有许多农民工讨薪的情况，相当一部分是因为政府欠了工程队的钱，工程队再欠农民工的工资。重庆区县修的这1 000多公里高等级公路，拖欠的工程款就有10多亿元。

要想解决这个问题，还是要从投融资体制上做文章。我决定由高投司出钱，把这1 000多公里区县自建路全部买过来。这样做有三大好处：一是减少了70%的收费站，二是帮助区县政府还清了拖欠多年的工程款，三是实现了资源的优化配置。

高投司促成两大变化

高投司的诞生，源于为“8小时重庆”救急，客观上却促成了两大变化。

第一，通过修建“8小时重庆”1 000公里高等级公路和2 000多公里联网路，以及收购1 000多公里区县自建路，高投司不仅拥有了4 000多公里的公路资产，还有效解决了农民工工资被拖欠和收费站过多等问题。为防止包工头欠薪，高投司出台硬性规定：每个中标的施工单位，必须缴纳100万元的农民工工资保证金。一旦出现欠薪，就动用这笔钱代发工资。由于高等级公路的产权集中到了高投司一个业主，收费站也大大减少，重庆因此成为当时中西部地区收费站最少的省份之一。

第二，为国债资金使用提供了新思路。关于国家投向基建项目的国债资金如何使用，存在资源优化配置的问题。如果分散到每个具体项目上，搞层层配套，一旦资金不到位，整个项目就转不动。同样的资源，打捆注入一家投资公司，就能转化为企业资本金，形成资本信用，从而撬动更多资金注入。而且，由一个业主推进某类基础设施项目，比几十个不懂行的区县分散搞，在规划、设计、建设等方面会更专业，管理、质量、安全也会得到改善。

有了这次探索，后来逐步成立“八大投”时，我就把重庆的二三百亿元国债全部注入，并在此基础上，形成了“五个注入”模式，包括国债资金、各类规费、储备土地、存量资产、市级财政配套资金。可以说，“八大投”融资模式肇始于高投司。

使命完成后的华丽转身

对一个地区而言，对高等级公路的需求是有限度的，不可能无休止地建下去。在大规模高等级公路建设告一段落后，2006年9月，高投司进行了第二次重组，变身为重庆交通旅游投资集团有限公司（简称交旅集团）。当时，重庆旅游业积累了大量问题，被四川、湖北等邻居远远甩在身后。交旅集团的组建，不仅改变了重庆旅游业的投融资机制，本身也是一次资源优化配置。对高投司来说，一方面不可能一直大规模地修建公路，公司总要转型；另一方面费改税是必然趋势，公路建设者和收费员也要转岗，他们可以被旅游业吸纳。对旅游业而言，景区要发展，首先得修路，这恰是高投司的专长。

2009年，国家费改税政策出台了。政策规定，对于已建高等级公路，负债部分60%由国家买单，但今后新修的一律不再收费。很多西部省区市由于高等级公路建设进度慢、存量小，无法享受这一政策优惠。重庆由于有高投司近400亿元的投资先行，全市形成了7 000公里较为完备的高等级公路网，缺口不过二三千公里，因此是西部12个省区市中率先享受到国家优惠政策的，全市360亿元高等级公路投入的60%由国家买单。高投司的投融资管理模式，让重庆抓住了国家费改税的改革机遇。从此，重庆高等级公路彻底取消收费，成为西部物流、客流成本最低的地区。高投司转型成为交旅集团后，也完成了作为基础设施投融资公司的历史使命，退出了“八大投”序列。