第一章
制裁演变

从综合性制裁到定向制裁

广义的制裁和“限制”（restrictions）常常是可以互换使用的，一个广泛接受的定义是政府刻意地中断或威胁中断贸易、金融活动、人员流动等。制裁方包括国家、双边或多边组织，直接目的是通过震慑、惩罚、羞辱和施压等手段，保护自身利益、打击恐怖主义、反对核扩散、促进民主和人权、解决纠纷、维护网络安全等。当然，这只是一种说法，甚至是一种借口，很多时候制裁其实只是给民众一个交代。

从限制的手段上看，主要包括如下几个方面：

——限制或禁止人员流动（如签证制裁）

——限制外交关系（如驱逐外交官、切断外交联系、中断或取消官方访问）

——限制军事合作（如武器禁运）

——限制文娱活动（如禁止体育赛事和文化传播）

——限制经济活动，包括限制贸易往来（贸易禁运、出口管制），限制钱财流动（金融制裁），限制资本流动（禁止投资）等。

本书讲的主要是经济制裁。经济制裁是一个具有高度争议性的外交政策，在公法体系中，很难找到任何一个术语像经济制裁这样含糊不清。在本书中，经济制裁主要是指通过一项或一系列制造经济痛点的“限制性”手段，以达到政治、经济、文化、外交等目的。狭义的制裁包括明文以“制裁”（sanction）二字出现的对外政策，例如引言中所列美国财政部下属的对外资产办公室所辖制裁、英国金融制裁执行办公室（OFSI）所辖制裁等；而出口管制、武器禁运、关税战、“反倾销”限制、报复性“反制”等则属于广义的制裁范畴。

可以说，上文所列的制裁类型都有经济杠杆贯穿其中。制裁之于真刀真枪的物理战争，正如民事惩罚之于刑事惩罚：民事惩罚最终多落脚于经济后果，与之相似，制裁也多以经济手段来进行，或通过导致利润（利益）损失来达到目的。例如，武器禁运最重要的手段是截断贸易融资、禁止付账、阻断运输等，因此常常通过制裁多次运输违禁武器的船只和企业，用经济处罚来威慑这些为违禁物品售卖提供服务的企业或个人。禁止文娱传播也是通过制造收益痛点、实施经济高压来达到最终目的。禁止人员流动、要求外交官限期离境并非直接挥舞经济大棒，但都会造成一定的经济后果。因为，经贸关系、教育、科技交流都需要人员的自由流动，对外交官关闭大门则意味着开放的政策将会被封闭和孤立取代，经贸合作空间将被压缩，造成负面的投资和贸易预期，导致经济损失。虽然在互联网将世界变得更紧密的今天，一国政府对跨国交往的限制力在衰减，但是，限制人员流动仍然能在短期内造成隔阂、加深猜忌、破坏信任、阻碍潜在合作机会。总的来说，国际制裁归根到底多依仗经济限制手段。因此，本书将集中讲述经济制裁，以求诠释制裁的核心内容。

制裁之于真刀真枪的物理战争，正如民事惩罚之于刑事惩罚：民事惩罚最终多落脚于经济后果，与之相似，制裁也多以经济手段来进行，或通过导致利润（利益）损失来达到目的。

从制裁对象和影响出发，制裁还有一个重要分野——综合性制裁与定向制裁。综合性制裁针对整个国家的国民进行“无区别对待”，通常会有负面人道主义效应，还会伤及第三国。而定向制裁则是明确针对与制裁目标紧密相关的精英及其组织的制裁，也叫“聪明”制裁（smart sanction）。进入21世纪，国际经济制裁经历了从综合性制裁向定向制裁的转变。虽然美国仍然保持着对伊朗、古巴、叙利亚等国的综合性制裁；欧盟也保留着对叙利亚等国的综合性制裁，但2000年以后联合国安理会的制裁几乎全部转向了定向制裁。近年来引发更多国际关注的“金融制裁”是定向制裁中的前锋利器。在综合性制裁和定向制裁之间，还有行业性制裁——美国针对俄罗斯的金融行业和能源行业的制裁就属于行业性制裁。

历史上，综合性制裁有很多成功先例。例如，综合性制裁对伊拉克结束核武器、化学武器和生物武器的研制显然有作用，也直接推动了南非种族隔离制度的结束（当然，其长远影响如何则是后话，本书会在第三章中讨论）。在经历长达11年的制裁后，2003年利比亚承认对1988年洛克比空难负责，并向空难事件中的遇难者家属提供总额达27亿美元的赔偿，还将涉案的利比亚公民交给国际法院审判。

但是，综合性制裁会产生广泛的负面影响——人道主义危机、发起国经济成本高、引发混乱局面、激发有组织犯罪集团的成长等，这已成为制裁政策界的共识，也是20世纪八九十年代大多数反对经济制裁的国际力量最为关切的问题。海地制裁与伊拉克制裁引发的人道主义危机给综合性制裁带来深刻的教训，也引起了国际社会的深刻反思。

海地制裁与伊拉克制裁引发的人道主义危机给综合性制裁带来深刻的教训，也引起了国际社会的深刻反思。

联合国安理会在20世纪90年初对伊拉克的综合性制裁起初是为了应对突发性危机——伊拉克入侵科威特后4天内紧急敲定的。制裁措施包括全面贸易禁运（包括石油）、全面武器禁运、旅行禁止、冻结政府金融资产和外交制裁等。

1991年3月，制裁实施半年左右，联合国副秘书长Ahtisaari描述道：“伊拉克的光景就像末日降临。”这促使安理会很快调整政策，加速放开对伊拉克的人道主义物资贸易和援助通道。然而，这场人为的灾难还是夺走了10万到23万伊拉克儿童的生命。这次制裁不仅使伊拉克失去了高达2500亿美元的石油收入，还引起物价飞涨，生活日用品价格一个月内飙升了250倍。有观点认为，对伊拉克经济制裁的历史就是伊拉克人民被大规模毁灭性武器杀害的历史。

定向制裁旨在减少“附带损害”。有研究考察了美国和欧盟在2014年克里米亚事件后对俄罗斯实施制裁的后果。他们发现，与未受制裁的同行企业相比，受制裁企业或关联企业平均约减少三分之一的营业收入和过半的资产价值，并导致约三分之一的员工失业；研究进一步表明，制裁对俄罗斯宏观经济的影响相对较小。研究结论认为，定向制裁非常“聪明”，即以相对最小的“附带损害”打击预定目标。

定向制裁非常“聪明”，即以相对最小的“附带损害”打击预定目标。