行政公益诉讼规则研究
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第一章 导论

一、研究背景

现代公益诉讼滥觞于20世纪40年代并在世界范围内得以发展,但该制度直到21世纪初才引发我国理论界的广泛关注。[1]然而,一直以来我国理论界和实务界有关行政公益诉讼研究的重点,主要是围绕建立行政公益诉讼制度的必要性和可行性展开论证,甚少系统论及制度体系的构建和诉讼规则的设置等实质性问题。对此,正如学者所言:“表面上看,目前关于公益诉讼的研究与实践呈现出一派繁荣景象,但我国公益诉讼发展在整体上依然停留在观念促销层面,还没有触及那些应当被认真对待的实质性问题。”[2]

行政公益诉讼作为一种新型诉讼模式被视为“富含治理内涵的司法体制创新”[3],建立健全该制度被认为“是实现国家治理体系和治理能力现代化的一个重要步骤,也是落实全面依法治国战略,深化依法治国实践的重大举措”[4],行政公益诉讼制度的确立在一定程度上亦反映出国家发展方式和治理方式的转变。鉴于此,伴随着此次新一轮司法改革,在经历了两年的授权试点实践后,我国于2017年通过修改《行政诉讼法》,在“诉讼参加人”部分的第25条新增第4款,以规定检察机关具有提起行政公益诉讼主体资格的方式正式确立了我国的行政公益诉讼制度。[5]

虽然在经历多年的理论研究和实践探索之后,我国的行政公益诉讼制度作为一种法定的新型诉讼模式,最终以修改起诉主体的方式在整体上得以确立,但《行政诉讼法》除第25条第4款涉及行政公益诉讼外,并无其他条款对行政公益诉讼程序作出规定,诉讼规则供给不足已成为行政公益诉讼制度确立后,司法实践和理论研究面临的最为主要的问题。就行政公益诉讼制度本身而言,其制度功能及其价值的实现亦首先有赖于制度体系的科学构建和诉讼规则的系统设计。因此,当前的研究视角不应再停留在论证建立该制度的必要性和可行性方面,而应转为如何为完善新制度及其有效运行提供理论基础、域外经验和程序保障。

正所谓“任何一制度之创立,必然有其外在的需要,必然有其内在的用意,则是断无可疑的”。[6]行政公益诉讼规则的系统构建和科学设计,除缘于公益维护的司法实践对诉讼规则的迫切需求等外在需要外,主要还在于行政公益诉讼系客观诉讼,与属于主观诉讼的传统行政诉讼相比,其在价值理念、诉讼机能、具体程序等方面都存在着根本区别,因此传统行政诉讼规则无法普适于行政公益诉讼。在明确何为行政公益诉讼特别规则的基础上,系统构建完整的行政公益诉讼特别规则体系并为之提供充分的理论论证或成功的经验借鉴,无疑应是当前行政公益诉讼制度完善的着力点和理论研究的着眼点,“积极探讨行政公益诉讼诉前、诉中、诉后全方位的制度建设,是行政法学界当下的重要任务”。[7]

此外,虽然行政诉讼内在地涵盖了作为主观诉讼的传统行政诉讼和作为客观诉讼的行政公益诉讼两种诉讼机制,但两种诉讼机制在诉讼目的、受案范围、起诉条件、诉讼主体、举证责任、审判组织、裁判执行等诸多方面存在明显差异,为协调对接传统行政诉讼框架,缓解行政诉讼中主客观诉讼机制之间的内在冲突和张力,避免处于补充地位的行政公益诉讼对整个行政诉讼制度效能造成损耗,既需要设计系统而精细的规则予以规范和指引,也需要科学界定行政公益诉讼特别规则的内涵和外延,以弥补行政公益诉讼制度建立前的主客观诉讼机制割裂的制度缺陷。

二、研究意义

构筑行政公益诉讼规则体系,是一项复杂的系统工程,既涉及制度背后的理念背景和制度内容的具体方面,又要考虑能够承载这种模式的资源基础和社会需要,毕竟“新制度的构建,需要设计出制度内部逻辑一贯的制度体系,并且还需处理好新制度与已有制度间的衔接问题”。[8]

虽然我国已经通过立法的形式确立了检察行政公益诉讼制度,但就行政公益诉讼制度的发展和完善而言,不仅需要立法上的雷霆万钧及司法中的春风化雨,还需要理论上的深入论证以及在此基础上进行严密、系统的诉讼规则设计。正如仅仅认识到建立行政公益诉讼制度的可行性和必要性并不等于行政公益诉讼制度的有关理论问题就已经解决,立法上确立检察行政公益诉讼制度同样不等于行政公益诉讼系统的程序设计就已经到位。事实上,“目前对公益诉讼的研究大都停留在概念、特征、理论基础、意义、必要性、可行性、当事人、受案范围、诉讼费用、体系和框架的表面,研究内容比较肤浅而且大同小异,极少有诉讼规则的具体设计”。[9]可以说,当前我国的行政公益诉讼制度既没有成熟的理论基础,也没有成型的实践经验,更遑论系统的诉讼规则体系。

行政公益诉讼区别于传统行政诉讼,有着诉讼主体的特殊性、诉讼事由的公众性、诉讼目的的公益性和诉讼结果的广泛影响性等特点,因而其在启动程序、诉讼过程、裁判执行程序等方面也存在诸多特别规则。本书选题的目的在于回答三个基本问题,一是何为行政公益诉讼特别规则,二是行政公益诉讼缘何存在这些特别规则,三是如何严密、系统地设计行政公益诉讼特别规则。具体而言,对第一个基本问题的研究,目的在于界定行政公益诉讼特别规则的概念,并就其与其他相关范畴之间的关系进行甄别,明确其内涵和外延;对第二个基本问题的研究,目的在于全面阐释行政公益诉讼特别规则的理论基础和制度价值,为行政公益诉讼特别规则设计提供法理论证;对第三个基本问题的研究,目的在于寻求科学的标准对行政公益诉讼特别诉讼程序进行类型化,从而设计出完整、严密且系统的诉讼规则体系,以运用于行政公益诉讼的司法实践。

对以上三方面基本问题开展的研究,正是本书选题的理论和实践意义之所在。具体而言,本书研究的理论意义在于,不仅提出以行政权与司法权的动态平衡关系理论、主客观诉讼理论以及诉讼机能扩张理论作为法理基础,从宏观角度整体论证行政公益诉讼特别规则存在的理论依据,而且从微观的角度,就行政公益诉讼每个具体的特别规则的设计进行理论论证和提供理论支撑,具体涉及行政公益诉讼特别规则的界定、行政诉讼机能的拓展、公益的界定、公益保护中市场失灵和政府失灵情形下司法的介入、与传统行政诉讼诉的利益理论和诉权理论的冲突与突破等方面。本书研究的实践意义在于,为维护公益的司法实践进行精细化的规则体系设计,解决新制度确立后具体诉讼规则供给不足的现实问题,主要涉及诉前程序规则、诉讼启动规则、案件审理规则、裁判及其执行规则等方面的问题。

三、研究现状

(一)国内研究现状

国内行政法学界较早提及行政公益诉讼有关问题的文献是高家伟教授发表于《政法论坛》1998年第1期的《论行政诉权》一文,该文认为,与民事诉权相比,从性质来看行政诉权具有公益性,是一种公益诉权,行政诉权的行使者兼有社会公益代表人的身份,行政诉权在反映起诉人个人利益的同时,也反映了国家的利益,起诉人的诉讼活动因此具有维持国家利益的成分,该文同时论及美国20世纪30年代后期发展起来的私人检察官理论。[10]1999年韩志红、阮大强所著《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》一书在涉及公益诉讼分类时,对行政公益诉讼作了简要的提及,认为国家行政机关不依法行政,不履行法律规定的职责,为了国家利益和社会公共利益,任何人都可起诉违法行政的行政机关,属于行政公益诉讼。[11]在2001年以前,国内没有关于行政公益诉讼的专门论著,而最早真正就行政公益诉讼进行专门研究的文献则是于安教授发表于《法学》2001年第5期的《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》一文,该文认为缺少公益诉讼是我国行政诉讼的一个重大制度缺陷,而建立以保护国家和公共利益为宗旨的客观诉讼制度,是从制度上改进、发展和完善我国行政诉讼法律制度的一个基本方向,并从行政法的角度对公益诉讼和客观诉讼的基本理念以及代表性国家的相关经验做了简介,呼吁重视公益诉讼和客观诉讼,倡导在我国建立行政公诉制度,其中特别提出客观诉讼要求对行政诉讼的许多程序作出不同于主观诉讼的相应变化和特别的制度安排,包括受案范围、当事人的起诉资格、审判组织的结构、法官审查行政行为的范围和方式,特别是法院在证据调查查明事实中的职能、法院判决的种类和对生效判决的执行程序等诸多方面。较早关于行政公益诉讼的专著则是2008年黄学贤、王太高所著《行政公益诉讼研究》,该书不仅界定了行政公益诉讼的基本范畴、阐述了行政公益诉讼的法理基础、系统介绍了域外行政公益诉讼的制度和实践,而且还对部分行政公益诉讼特别程序进行了构建和设计。

据CKNI、DUXIU等文献数据库显示,自2001年于安教授发表第一篇专门研究行政公益诉讼的论文起,行政公益诉讼制度逐渐成为研究的热点,其中博士学位论文有北京大学2007年殷明胜的《我国行政公益诉讼制度研究》、中国政法大学2008年马明生的《行政公益诉讼制度研究》、南京农业大学2010年李新庄的《我国土地行政公益诉讼制度构建研究》以及湘潭大学2012年李湘刚的《论中国行政公益诉讼制度建构》四篇。这些学位论文对行政公益诉讼理论和制度做了一定深度的研究,但客观地讲,因为受制于我国行政公益诉讼制度的缺失,理论研究缺乏相应的司法实践供给,难以形成完整的理论体系和科学的规则建构。专著方面,目前为止有关行政公益诉讼的专著有2008年黄学贤、王太高所著《行政公益诉讼研究》、2009年王珂瑾所著《行政公益诉讼制度研究》及2013年李湘刚所著《和谐社会语境下中国行政公益诉讼制度构建》。通过总体分析,学界关于行政公益诉讼的研究大致涉及以下几个方面的内容。

第一,行政公益诉讼的界定。该类研究主要从内涵和外延两方面对行政公益诉讼进行厘定,从而确立行政公益诉讼作为一种特殊的行政诉讼类型的独立地位。如有的学者认为,行政公益诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益,在法律法规赋予诉权的情况下,以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。[12]有的学者认为,行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度,认为行政公益诉讼具有三方面主要特点,一是本案与原告没有直接利害关系,二是被诉对象多数表现为不作为,三是具有明显的预防性。[13]有的学者认为,行政公益诉讼是指公民为维护公益,就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项,对行政机关及其工作人员的违法行为或不作为所提起的诉讼。[14]有的学者认为,行政公益诉讼是指公民、法人或其他社会组织以及特定国家机关,针对国家行政机关或其他社会公共部门不依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼,认为行政公益诉讼特点主要包括起诉人的非直接利害关系、对象的公共权力部门属性、功能的预防性、判决效力的辐射性。[15]

第二,行政公益诉讼制度的价值。在众多研究行政公益诉讼的论文中,学者大多从多角度论述了行政公益诉讼制度的价值,如有的学者认为,行政公益诉讼具有公正的基本价值、高率的经济价值、制约的法治价值、平衡的社会价值。[16]有的学者认为,行政公益诉讼回应了公民参政意识不断提高的状况和要求,体现了现代民主法制发展方向;行政公益诉讼体现了法律的御前功能,符合法治经济便宜的原则;行政公益诉讼符合行政的公共性特征,反映了现代行政诉讼制度的发展方向;行政公益诉讼迎合了行政权发展的规律和要求,有助于弥补国家行政管理的缺漏和局限;行政公益诉讼拓展了监督行政机关的渠道,有助于提高行政机关依法行政的水平;行政公益诉讼彰显了以人为本的执政理念,开辟了保障相对人合法权益的新篇章。[17]

第三,我国建立行政公益诉讼制度的必要性和可行性。大部分就行政公益诉讼进行专门研究的论文基本都就我国建立行政公益诉讼的必要性或者可行性进行了论述。如有的学者认为,完整的行政诉讼制度,既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济,也应当有对国家和公共利益的保护,建立以保护国家和公共利益为宗旨的客观诉讼制度,是从制度上改进、发展和完善我国行政诉讼法律制度的一个基本方向。[18]有的学者认为,从各个方面来看,在我国建立行政公益诉讼制度是非常有必要的,是公共利益保护之需要,是实现行政诉讼法立法宗旨之需要。[19]有的学者认为,我国建立行政公益诉讼是弥补法治漏洞的需要,是增强对公有资产的法律保护力度的需要,是实践发展的需要。[20]有学者认为,建立行政公益诉讼是保护环境公共利益的需要,是保护资源公共利益的需要,是保护公共设施等公共财产利益的需要。[21]

第四,国外行政公益诉讼制度与实践的介绍。目前不少行政公益诉讼的研究成果中,学者往往通过对域外国家和地区的行政公益诉讼进行介绍和比较,进而得出若干有规律性的结论或者制度借鉴。如有的学者对美、英、日、法、德等法治国家的行政公益诉讼制度进行简要介绍后,提出我国应该建立行政公益诉讼制度。[22]有的学者在对国外行政公益诉讼制度作了详细介绍和比较后,总结出一系列带有规律性的特点,并进一步就国外的制度实践对我国建立行政公益诉讼制度的影响进行了阐述。[23]有的学者在对特定国家公益诉讼制度的某一项制度进行深入研究后,总结出一些可供我国行政公益诉讼借鉴的基本规律。[24]

第五,我国行政公益诉讼的制度建构。几乎所有的研究都会或多或少对我国行政公益诉讼制度的建构提出一些建议或设想,虽然涉及的制度方面大都大同小异,但立论的基础和论证的深度存在较大的不同;虽然大部分是纯学术性建构,但也有部分学者的建构是建立在对司法实践进行总结的基础之上的,如有的学者在司法实践与理论探索相结合的基础上,对包括行政公益诉讼在内的公益诉讼提出需要进一步完善的方向。[25]有的学者从立法体例、运行条件及审判和诉讼费用的承担等具体方面进行建构,认为我国宜采用单行立法的列举式,启动审查应包括原告资格的审查和前置程序的经过的审查,在诉讼费用负担方面建议借鉴我国台湾地区的做法,但认为审理程序和判决方式都可以直接援用私益诉讼的规定,不需要特别规定。[26]有的学者认为,行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度,包括原告资格范围、被诉对象范围、举证责任、诉讼时效、诉讼费用等多方面的配套改革和整体架构,并主要从起诉资格的拓宽和诉讼请求范围的扩大、受案范围的规制、举证责任的合理分配、费用承担方式的改进、胜诉原告的奖励等方面进行了论述。[27]

通过梳理国内已有研究成果不难看出,尽管有的学者对在我国建立行政公益诉讼制度持怀疑态度[28],但随着检察行政公益诉讼制度在我国的正式确定,有关行政公益诉讼的研究和讨论,不再是要不要建立的问题,而是如何完善和发展的问题。相比较而言,以往研究的重点与目前实践的重点是有所差别的,以往的研究内容是资料的裁剪多于理论的建构,域外的介绍多于自身的探索,宏观制度的建构多于具体规则的设计,且低层次重复性研究的现象十分明显,具有偏宏观性、理论性、介绍性等特点;而目前实践的重点则强调政治性与法律性的统一、理论性与实践性的统一、本土性与借鉴性的统一、理论建构与规则设计的统一,需要在立足我国独特政治制度与法制传统的基础上,探索实践每一个具体的诉讼规则并为其提供理论支撑,以解决行政公益诉讼制度在司法实践过程中的每一个具体的、细节性的和可操作性的问题。事实上,思考可以天马行空,但制度必须立足实践。行政公益诉讼作为一项全新的司法制度,要充分发挥该制度的功效,迫切需要建立在实践基础上的更为深入、精致的理论研究和规则设计。

(二)域外研究现状

我国的行政诉讼制度是一个典型的舶来品,如果不了解域外行政诉讼制度最新的发展动态,我国行政诉讼制度的改革可能陷入盲动的境地。[29]比较的目的可以是认知,也可以是移植。就我国而言,行政公益诉讼作为一项全新的法律制度实践,我们在强调重视和发掘本土资源的同时,也需要借鉴域外有益的经验,毕竟制度和规范的很多改进思路可以在别人已有的经验中汲取。

从20世纪中后期起,多数法治国家和地区开始了行政公益诉讼的尝试,并取得了许多成功的经验。但由于各国文化背景、法律传统、现实国情上的差异,其行政公益诉讼不仅称谓各异,而且具体制度和实践也相去甚远,以下遵循传统分类比较的方式,从英美法系与大陆法系两部分,对域外行政诉讼制度实践、诉讼规则及其理论研究进行系统梳理和比较分析。

1.英美法系主要国家行政公益诉讼制度及其规则研究

(1)美国行政公益诉讼制度及其规则研究。虽然早在罗马法时期的程序诉讼中就存在公益诉讼和私益诉讼之分[30],但美国是较早重拾古罗马公益诉讼法律传统的国家,也是现代公益诉讼制度比较健全的国家。作为现代公益诉讼的创始国和已经形成健全的公益诉讼制度的国家,美国主要依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制及规则,并以适当的法律规定加以健全和完善。[31]美国行政公益诉讼制度正式确定的标志是1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦电讯委员会案,该案中桑德斯兄弟广播站以联邦电讯委员会在同一区域批准两家无线广播站会因竞争导致彼此破产,进而剥夺当地居民享受无线广播的利益为由提起诉讼,最高法院认为“竞争者通常是唯一有足够动力请求法院注意联邦电讯委员会在颁发执照时所犯法律错误的人”,虽然作为竞争者的桑德斯兄弟广播站在本案中没有受到合法权利的损害,但实际上其利益受到了损害,可以依法享有司法审查的起诉资格。1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案,第二上诉法院首倡了“私人检察总长理论”,该案原告煤炭消费者以被告工业部长和煤炭局局长规定的煤炭价格过高为由请求第二上诉法院审查,法院认为国会为了保护公共利益可以授权检察总长对行政机关的行为进行司法审查,国会也有权以法律制定其他当事人作为私人检察总长主张公共利益。[32]此后在不断通过判例完善行政公益诉讼的同时,美国也通过1986年修改的《反欺骗政府法》《谢尔曼反托拉斯法案》《克莱顿法》《联邦采购法》《清洁空气法》《清洁水法》等制定法就行政公益诉讼作了规定。行政法不断发展的特性在关于原告资格的法律变化中得到了最有力的证明。美国最高法院亦强调指出:“许多人受到同一损害的事实不能作为否认一切在事实上受到损害的人具有原告资格的充分理由。”[33]美国法院承认基于公共利益目的的行政公益诉讼范围更为宽泛、规则更具操作性。

(2)英国行政公益诉讼制度及其规则研究。与美国相比,英国的公益诉讼显得较为保守。“在19世纪,除非某人有着自己的个人冤情,否则,法院是不愿意让任何人跨进自己的大门的。一般来讲,一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害,如果他仅是成百或上千的受害者之一,他就没有足够的资格来法院起诉。”随着现代行政法的发展,英国通过1966年“王国政府诉帕丁顿地区估价官,由皮奇财产有限公司起诉案”、1973年“王国政府诉警察局局长,由布莱克本起诉案”、1982年“纳税人委员会诉国内税收委员会案”等判例确立原告起诉“充分利益标准”,使得英国在20世纪情况有了很大的变化。有观点认为:“当出现对公共权力机构的控告时,现在人们头脑中‘起诉权’这个概念的应用范围要比以前广得多,它可以适用于任何一个不是由于好事,而是代表一般公众利益来法院起诉的人。”[34]因为公法关系虽然也对私人权利产生影响,但其目的不在于保护个别公民的权利而在于促进公共利益。“倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉,不仅混淆公法关系和私法关系的性质,而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督,不符合现代行政法发展的趋势。”[35]因此,像丹宁法官所指出的那样:“如果有充分理由假定一个政府部门或一个公共机构正在违反或即将违反法律,使女王陛下的成千上万的臣民受到损失或伤害,那么,任何受损害或伤害的人都可以把这种情况提请法院注意,并请求法院贯彻法律,而法庭则可以自行决定使用一切适当的救济手段。”[36]正是基于对“当事人具有充分的利益”认定的极大灵活性和自由度,英国的行政公益诉讼得以发展。

2.大陆法系主要国家行政公益诉讼制度及其规则研究

(1)德国行政公益诉讼制度及其规则研究。相比较而言,德国特别强调对公共利益的保护,这也是德国行政诉讼制度的一个特色。《联邦德国行政法院法》第一章第四节专门规定了“公益代表人”制度,为了维护公益可以参加除纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件以外的联邦行政法院的任何诉讼。《联邦德国行政法院法》第35条第1款规定:“在联邦行政法院中设有1名检察官,为维护公益,该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包含纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于政府。”第36条第1款规定:“根据州政府法规规定的准则,高等行政法院或行政法院内各设一名公益代表人,可一般或就特定案件,授权该代表,代表州或州机关。”[37]公益代表人“从公共权益的角度出发,在法院阐明关于争议事项的公共利益的要求”,可以同争议双方当事人一同参与诉讼,也可以参与只有一方当事人存在的程序。[38]

(2)法国行政公益诉讼制度及其规则研究。法国根据法官判决时权力的大小,将行政诉讼分为完全管辖之诉、撤销之诉(最重要的是越权之诉)、解释之诉和处罚之诉,其中最具特色和最有影响的诉讼制度乃越权之诉,一般认为其主要属于客观诉讼。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害,请求行政法院审查该项行政决定的合法性,并撤销违法的行政决定的救济手段。行政法治原则最切实的保障正是公民有权请求法院撤销违法的行政决定,使之失去效力。由于越权之诉能够发挥这样的作用,因而成为保障行政法治最有效的手段之一。从越权之诉的性质出发,可以说任何人都能向法院起诉请求撤销违法行政行为,这样越权之诉就可能成为“全民之诉”,行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只规定公民在自己的主观“法律权利”受到侵害时才能提起越权之诉,则司法权对行政机关的监督和对行政法治原则的保障也将无法实现。故现今的越权之诉既不是“全民之诉”,也不限制当事人须在主观权利受到损害时才可提起,它采取了一种折衷的做法,即只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉,并不要求是申诉人个人的利益。此外这里所称的利益包括三层含义:①利益主体即越权之诉的申诉人是多元的。一是就公民个人而言,不仅行政决定的直接相对人可提起越权之诉,第三人因为违法行政决定而受到直接利益侵害时,也可提起此种诉讼;二是所有的团体例如工会、社团等,当其集体利益受到行政决定的直接影响时,一般也可以自己的名义提起越权之诉;三是对于负有维护公益职责的行政机关,当它所代表的公共利益受到其他行政机关的决定的侵害,而其本身无权撤销或改变此项决定时,可以向行政法院提起越权之诉,请求撤销这项违法的决定。②申诉人的利益不仅包括物质性利益,也包括精神性利益,例如集体荣誉、环境美等。③请求保护的利益不限于现实利益,将来的利益如果确实存在,也可提起越权之诉。总之,越权之诉的主要目的是纠正违法的行政行为,促进行政法治的实现,而不在于保护起诉人的主观法律权利,因而这是一种没有当事人、对事不对人的诉讼制度。[39]

(3)日本行政公益诉讼制度及其规则研究。大陆法系国家的行政诉讼有客观诉讼和主观诉讼划分的先例,日本的行政诉讼制度也坚持这种分类方式。日本《行政案件诉讼法》将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种,其中行政诉讼法学将机关诉讼和民众诉讼,称为客观诉讼。[40]机关诉讼是指关于国家或者公共团体机关相互间就权限之存在或者其他权限行使争议的诉讼。行政体的机关争议原则上应当通过行政体内部机制解决,但是为了确保各个行政机关客观合法正确地行使行政职权,法律有必要在立法政策上确认机关诉讼[41],在具体范围上可以根据立法时的实际情况而定。例如日本《行政案件诉讼法》第5条和第42条规定机关诉讼限于法律有规定者。民众诉讼是指“请求纠正国家或地方公共团体的不符合法规的行为的诉讼,并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼”。[42]民众诉讼有两个显著特征:一是其诉之目的在于纠正国家或地方公共团体机关的不符合法规的行为,而非维护自己的主观上的权利或利益;二是民众诉讼的起诉者是基于选举人的资格或其他与自己法律上的利益无关的资格提起诉讼。根据日本《公职选举法》《地方自治法》,民众诉讼包含与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于日本《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国家审查的诉讼。

四、研究方法与可能的创新之处

(一)研究方法

1.历史研究方法。明历史方能展未来。公益诉讼最早可以追溯至罗马法时期,当时的程序诉讼即存在公益诉讼和私益诉讼之分。而行政公益诉讼制度则是随着现代行政法的发展,于20世纪40年代确立,后逐渐成为现代法治国家和地区的一项司法制度。本书通过对公益诉讼起源与发展的梳理,探究该制度产生与发展的社会、经济、文化等方面的条件,并通过对各国文化背景、法律传统、现实国情等因素的分析,准确把握行政公益诉讼的源流和未来的发展趋势,以从行政公益诉讼制度和实践的历史中汲取完善我国行政公益诉讼规则的养分。

2.比较分析方法。比较可以是认知也可以是借鉴。本书采取多方位的比较视角,既有不同国家和地区之间的制度及其规则的比较,也有不同行政诉讼类型之间诉讼规则的比较。其中通过不同国家和地区之间的行政公益诉讼规则的比较,可以借鉴域外的成熟经验,为完善和发展我国行政公益诉讼规则提供可资借鉴的制度样本;而通过行政诉讼不同类型特别是传统行政诉讼规则与行政公益诉讼规则的比较,一方面可以更加清晰地界定行政公益诉讼规则的内涵和外延;另一方面可以通过准确把握行政公益诉讼规则的独特性,为充实行政公益诉讼规则体系提供更为丰富的素材。

3.实证研究方法。实证研究是司法制度实践课题研究不可或缺的研究方法。本书通过收集丰富的行政公益诉讼司法实践案例,结合具有研究价值的典型个案剖析,为行政公益诉讼规则理论研究和制度设计提供丰富的实证素材,以避免本选题研究的空洞化和务虚性。同时,通过大数据分析典型案例,为整体设计出符合行政公益诉讼内在规律及我国具体国情的合理的特别诉讼规则体系提供实践支撑,以避免理论论证过于抽象和制度设计过于主观。

4.规范分析方法。就法学研究而言,规范分析方式既基础又必要,因为“法学工作的目标是发掘规范内在的一体性及其一贯的意义关联,另一目标则是针对不同的案件情景将规范具体化”。[43]通过对有关行政公益诉讼具体的法律规范和条文进行深入系统分析,可以为研究行政公益诉讼提供规范依据,也可以通过分析研究规范的不足去完善行政公益诉讼规则体系。同时,作为一种新的诉讼类型,随着我国行政公益诉讼实践的不断深入,相关立法和司法解释会不断出台,可以为本书关于行政公益诉讼规则研究提供大量的规范分析依据。

5.价值分析方法。任何制度的创设都预设了一定的价值存在。设置行政公益诉讼这一特殊的行政诉讼制度,在一定程度上正是基于社会正义和价值平衡的考量,加上“不管是在实践(=“法适用”)的领域,或是在理论(=“教义学”)的范围,法学涉及的主要是‘价值导向’的思考方式”。[44]因此,价值研究方法在行政公益诉讼规则设计中尤显重要,本书的研究在公益救济与私益保护的平衡、现行制度与新设制度的融合、公益诉讼保护与制度运行成本的权衡等各方面都涉及价值衡量与平衡的问题,因此价值分析方法一直贯穿本书始终。

(二)可能的创新之处

1.研究视角方面的创新性。本选题既没有选择从宏观视角单纯研究行政公益诉讼的理论问题,也没有选择从微观视角单纯研究司法实践操作问题,而是选择将研究视角聚焦于“特别规则”这样一个在时间和空间两个维度都存在一定延展性的主题和角度,意图不在纯现时也不在纯未来,而是既现时也未来;内容不是纯理论也不是纯实践,而是既理论亦实践,以实现为精细化的规则设计提供理论论证的同时,为完善行政公益诉讼程序立法提供具体规则指引。

2.研究方法方面的创新性。研究方法是研究创新的重要一极,此前因我国行政公益诉讼制度的缺失,客观上使得之前的相关研究主要集中于纯理论性论证和价值性探讨,因而欠缺作为司法制度研究最为重要的两种方法即实证分析方法和规范分析方法。本书在研究方法方面的创新性主要体现在,结合大量的司法案例开展的实证分析和结合有关法律条文与立法目的而采取的规范分析。

3.研究内容方面的创新性。本书对于行政公益诉讼规则的研究,并没有囿于我国《行政诉讼法》规定的检察行政公益诉讼,而是以一般意义上的行政公益诉讼为研究对象,围绕行政公益诉讼较之传统行政诉讼不同的诉讼规则展开研究,旨在协调处理行政公益诉讼与传统行政诉讼相互关系的前提下,精细化构建行政公益诉讼特别程序的规则体系。

五、本书研究范围的限定:行政公益诉讼第一审程序中的特别规则

随着2017年《行政诉讼法》的修改,行政公益诉讼作为一种现代型诉讼在我国已正式确立。此前,有关我国有无必要创设行政公益诉讼制度的争议,至此已盖棺定论,不再是理论界和实务界的关注点所在。面对新制度确立后法律规则供给严重不足的现实,为形成完善的实体性法律制度与程序性规则体系,以解决司法实践对制度规则的迫切需求,构建适用明晰且系统完善的规则体系并为此提供坚实的理论支撑,无疑便成了行政公益诉讼制度研究领域最受关注的焦点问题。

一般而言,在研究诉讼规则时会围绕受案范围、案件管辖、诉讼参加人、证据、起诉与受理、审理与裁判,以及一审、二审、审判监督的具体程序等路径展开。然而,鉴于行政公益诉讼制度的创设,仅“需要《行政诉讼法》在现有制度的基础上就其特殊性作出规定,而无须面面俱到”[45],因此本书对研究范围的选定并未按照研究诉讼规则的一般思路予以展开,而是围绕行政公益诉讼较之传统行政诉讼所具有的特殊性的诉讼规则进行阐述。本书将研究范围限定为行政公益诉讼第一审程序中的特别规则,具体可从以下视角进行解析。

第一,选取的参照系:传统行政诉讼规则。根据案件性质不同,学界将公益诉讼分为经济公益诉讼、民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事公益诉讼四类,但目前学界通说和制度实践主要将公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。本书将研究主题选定为行政公益诉讼特别规则,选取的参照系为传统行政诉讼而不是民事公益诉讼,即本书所研究的行政公益诉讼规则是相对于传统行政诉讼规则而言所具有的特别规则,而不是相对于民事公益诉讼规则所具有的特别规则。

第二,选取的内容:存在较大争议且亟待明确的内容与虽无较大争议但具有特殊性的内容。本书并未遵照传统研究思路对行政公益诉讼规则作面面俱到的研析,其中,对可以同时适用于行政公益诉讼与传统行政诉讼的诉讼规则,本书不予讨论,而是以规则的争议性、特殊性作为选取标准,具体包括两个方面,一方面是存在较大争议且亟待明确的内容,如起诉条件设置问题、受案范围问题、起诉主体问题、举证责任分配问题等内容;另一方面是虽无较大争议但具有明显特殊性的内容,如诉前程序问题、起诉激励与滥诉预防问题、审判组织问题、裁判执行问题等内容。

第三,选取的审级:第一审程序。按照审级及审理程序的不同,诉讼程序通常可分为第一审程序、第二审程序及审判监督程序。从审级的角度分析,第一审行政公益诉讼案件诉讼规则特殊性的参照系,除传统行政诉讼第一审程序规则外,还包括第二审程序与审判监督程序。因行政公益诉讼规则的特殊性基本上都集中在第一审程序,因此本书并未将第二审程序、审判监督程序纳入研究范围。虽然在试点阶段乃至行政公益诉讼制度经《行政诉讼法》正式确立后的一段时间,关于第二审应以上诉方式还是抗诉方式启动的问题,理论界和实务界一度存在较大争议,特别是检察机关极力主张要求以抗诉的方式启动第二审程序,但随着《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)第10条明确规定,人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的,可以向上一级人民法院提起上诉,上诉与抗诉之争才得以平息。虽然该解释第11条规定了第二审程序中上一级人民检察院也可以派员参加,具有一定的特殊性,但总归是一个操作层面的细节性问题。


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[5] 《行政诉讼法》第25条第4款规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

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