四、医师执业管理的行政部门

（一）医师执业管理的行政部门概述

世界各国的医师法都规定了医师执业的管理机构。从全球来看，对医师执业进行管理的机构分为两种：一种是国家卫生行政部门，如日本的厚生大臣、厚生省等；另一种是医师行业协会（公会），比如英国、美国。[24]

我国医师执业管理的主体是卫生健康主管部门，其他国家机关不得行使该项管理职权。在中国，对医师的管理历来由国务院卫生健康主管部门行使，且多年来已形成了一套行之有效的模式、制度和经验。医师行业具有特殊性，医师的执业活动直接关系到人民的生命健康，不同于其他行业。卫生健康主管部门应当明确规定具备什么条件的人能成为医师，能以医师的名义提供基本的、可靠的、高质量的医疗卫生服务。医师的配置是根据本国国民的卫生需求、医疗卫生资源的分布情况及卫生发展方向而定的。卫生健康主管部门要根据实际需要不断调整，引导医师资格认证工作适应国家医疗卫生事业发展的需要。同时，卫生健康主管部门只有掌握医学领域的最新进展，才能及时调整医师资格考试的标准和内容。总之，中国实行卫生健康主管部门管理医师执业的制度，而非医师协会、公会等行业组织管理的制度，符合中国国情。

（二）医师执业管理的行政部门条文理解

续表

1.关键词

医师执业行政管理

医师执业行政管理分广义和狭义两层。根据《现代汉语词典》的解释，“行政”有两层含义：一是指行政国家权力；二是指机关、企业、团体等内部的管理工作。前者属于广义上的理解，《医师法》规定了国家在何种条件下授予公民医师资格，在何种情形下经注册许可其取得医师执业资格，以及对医师执业应如何进行管理活动，着重调整代表国家的行政主体与医师之间的管理和监督关系，属于公共行政。[25]后者属于狭义上的理解，医疗机构对医师的日常工作安排、监督检查、表彰奖励等属于单位内部的管理，属于私行政。《医师法》第4条规定的行政管理部门是指前者。

2.条文含义

本条强调各级政府主管部门及相关部门管理医师工作的职责。

《宪法》对我国的行政区划作了明确规定。《宪法》第30条规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：（1）全国分为省、自治区、直辖市；（2）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（3）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

按照不同的标准，行政机关可以分为不同的种类，一是中央行政机关和地方行政机关。本条第1款中的国务院卫生健康主管部门、国务院教育、人力资源社会保障、中医药等有关部门属于中央行政机关，本条第2款中的县级以上地方人民政府卫生健康主管部门、县级以上地方人民政府教育、人力资源社会保障、中医药等有关部门属于地方行政机关。二是一般行政机关和专门行政机关。一般行政机关是指与人民代表大会相对应的一级政府，如省政府、市政府、县政府；专门行政机关则是指一级政府的组成部门。本条中各类部门都属于专门行政机关。

医师的培养和管理是一项复杂的系统性工程，不仅是卫生健康主管部门的事情，而且涉及对多个部门的复杂监管。《医师法》在原有卫生健康主管部门的基础上扩充了人力资源社会保障、中医药等有关部门。

中央和地方各部门对医师管理的权限来源于法定的授权。作为对医师资格、医疗执业进行管理的行政部门，在国家层面是国家卫生健康委员会、国家中医药管理局，在地方层面则是各级地方人民政府卫生健康委、中医药管理局（处、科）。国务院卫生健康主管部门负责全国医师管理工作的权力来源于《国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》第3条第7项的规定，即制定医疗机构、医疗服务行业管理办法并监督实施，建立医疗服务评价和监督管理体系。会同有关部门制定并实施卫生健康专业技术人员资格标准。制定并组织实施医疗服务规范、标准和卫生健康专业技术人员执业规则、服务规范。此外，《国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》第3条第9项规定，指导地方卫生健康工作，指导基层医疗卫生、妇幼健康服务体系和全科医生队伍建设。

除国务院卫生健康主管部门外，《医师法》还规定了其他相关部门的权责。《医师法》第11条规定，以师承方式学习中医，或经多年实践，医术确有专长的，由至少2名中医医师推荐，经省级人民政府中医药主管部门组织实践技能和效果考核合格后，即可取得中医医师资格及相应的资格证书。本条规定的相关考试、考核办法，由国务院中医药主管部门拟订，报国务院卫生健康主管部门审核、发布。

中央和地方各部门由内设机构具体承担管理工作。例如，国务院卫生健康主管部门人事司负责拟订卫生健康人才发展政策，承担机关和直属单位的人事管理、机构编制和队伍建设等工作，负责卫生健康专业技术人员的资格管理。医政医管局负责拟订医疗机构及医务人员、医疗技术应用、医疗质量和安全、医疗服务、采供血机构管理以及行风建设等行业管理政策规范、标准并监督实施，承担推进护理、康复事业发展工作，拟订公立医院运行监管、绩效评价和考核制度。科技教育司负责组织开展住院医师、专科医师培训等毕业后医学教育和继续教育工作，协同指导医学院校的教育。综合监督局承担对公共卫生、医疗卫生活动等的监督工作，查处医疗服务市场上的违法行为。

3.操作要求

（1）行政管理强调依法、依职权进行

依法行政是现代国家行政管理的基本理念。依法行政就是要求行政管理部门在履行行政管理职权时，要做到合法（法律、法规、规章）、合理、程序正当（公开行政管理内容、严格遵守法定程序）、高效便民、诚实守信、权责统一（依法履行职责、依法承担法律责任）。行政部门对行政管理相对人的管理，基于法律规定的职权或者法律授权。在行政管理层面，法无授权不可为，法定职责必须为。有权必有责、违法须担责。[26]在医师执业管理方面，很多条文都是明确规定了行政主体的级别和职权范围的，行政部门应当严格按照职权规定履行法定职责，既不能不作为，也不能乱作为（违法的作为、没有法律依据的作为）。

（2）正确认识“一事不再罚”原则

医疗卫生机构和医师面对不同政府相关部门的监管，在面临行政处罚时，不免会产生“为什么一件违法行为要受到不同部门的处罚”的疑问，因此有必要弄清“一事不再罚”的概念。《行政处罚法》第29条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。所谓的“一事”指的是同一违法行为，如果存在两个或两个以上的违法行为，就不存在再罚的问题。“不再罚”之罚，是指如果一个违法行为仅违反一个法律规范，只侵犯一个具体社会关系，则只能由有权的行政机关给予一次处罚，其他行政机关不得再处罚，如果一个违法行为同时违反多个法律规范并侵犯了两个以上的具体社会关系，就出现了行政违法行为的法条竞合，有权的行政机关应当分别作出处罚决定，只是不得作出两次以上的同类型行政处罚。例如，未取得医师资格证书和医师执业证书的叶某经营一家经营范围为保健按摩服务（不含治疗）的养生馆，违规开展针灸推拿诊疗活动。叶某的行为看似是一个违法行为，但实际上是两个违法行为，其一是叶某未取得医师资格证书和医师执业证书从事诊疗活动的行为属非法行医，其二是叶某未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动。卫生健康主管部门对叶某的行为进行分别处罚并不违反“一事不再罚”原则。[27]

（3）区分卫生监督执法部门与卫生健康主管部门

卫生健康主管部门负责职责范围内的职业卫生、放射卫生、环境卫生、学校卫生、公共场所卫生、饮用水卫生等公共卫生的监督管理，负责传染病防治监督，负责卫生健康综合监督，具有卫生监督执法权力。各级卫生监督执法部门承担各级政府卫生健康主管部门的卫生监督执法职责，是各级政府卫生健康主管部门的内设机构，不是行政部门，除非得到法律、法规、规章的特别授权，一般不能成为行政主体，属于行政法上规定的“法律法规授权的组织”，既不能以自己的名义行使权力，也不能独立承担相应的法律责任，即使以自己的名义行使了行政权力，如果发生纠纷，也应当以其所属的行政机关为主要责任部门。

（三）案例分析

【案例1-03】张某平与国家卫生和计划生育委员会行政复议诉讼案[28]

2016年3月4日，张某平以黑龙江省卫生计生委为被申请人，向国家卫生和计划生育委员会（以下简称国家卫生计生委）提起行政复议，要求：（1）撤销被申请人作出的《关于张某平同志认定执业医师申请的答复》；（2）监管被申请人履行法定职责“按照老人老办法”认定申请人的执业医师资格，或监管被申请人作出行政赔偿决定和补偿决定（具体数额协商解决）；（3）依据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的相关规定查清事实，公开听证、质证之后出具行政复议决定书。

2016年5月25日，国家卫生计生委作出复议决定：申请人（张某平）以被申请人未履行法定职责“按照老人老办法”认定申请人的执业医师资格，未在法定期限内作出答复为由，已向人民法院提起行政诉讼。黑龙江省哈尔滨市中级人民法院对申请人提出的医师资格认定申请事项及被申请人2014年12月17日、2015年4月28日两次作出的答复均予以审查，并已作出终审判决。2015年6月1日，申请人向法院提起行政赔偿诉讼。申请人基于同一事实提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第28条第7项规定的受理条件（其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼）。申请人提出的要求被申请人作出行政赔偿或补偿的请求没有法律和事实依据。根据《行政复议法实施条例》第48条第1款第2项，决定驳回申请人复议申请。

张某平不服国家卫生计生委作出的行政复议决定，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。2016年10月31日，北京市第一中级人民法院作出行政判决，认为国家卫生计生委复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序符合法律规定，驳回张某平的诉讼请求。张某平不服一审判决，向北京市高级人民法院提起上诉。2017年12月26日，最高人民法院裁定驳回张某平的再审申请。

分析与讨论

行政复议机关是指依照法律、法规规定，有权受理行政复议申请，依法对被申请的行政行为进行合法性、适当性审查并作出决定的机关。我国实行“条块结合”（受政府和上级机关双重领导）的行政管理体制。县级以上地方人民政府卫生健康主管部门的行政复议机关，既可以是作出行政行为的部门的本级政府，也可以是上一级政府的主管部门。故本案中，作为行政复议申请人的张某平，对黑龙江省卫生计生委的答复不满意，既可以向黑龙江省人民政府申请行政复议，也可以向国家卫生计生委申请行政复议。