05 环保立法的内在价值诉求分析

——以2020年12月26日颁布的《长江保护法》及《刑法修正案（十一）》为视角

近些年来，环境保护立法已经成为我国各个法律部门中最为活跃、立法最多的领域之一。与此同时，随着社会、经济的快速发展以及环境问题的日益突出，环保法体系的连贯性不足、环保法律制度滞后、环保法律规范互相冲突的矛盾也日益突出，甚至出现单项环境污染防治立法、自然资源立法彼此之间各自为政、相互重复、相互抵触的现象。[78] 2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《长江保护法》和《刑法修正案（十一）》系环境立法体系对关注环境保护的重要表达，亦为环境立法内在价值的突出呈现。

法律的体系化不仅包括以法律规则为主要形态的外在规则体系的建构，而且包括以法律原则为主要形态的内在价值体系的建构。法律体系化的一般原理不仅能够在传统的民法、刑法等部门法中进行运用，而且在环保法律这一新兴的法律领域中亦具有适用性，生态环境问题的整体性和系统性，也对环保法的体系化提出了要求。根据法律体系化的一般原理和环保法律特征，我国环保法律体系化立法应当从环保法律内在价值体系构建、完善环保法律的外在规则体系和增强环保法律制度的体系功能三个方面进行推进，以规范主义的进路促进生态环境问题的系统、长远和有效应对。[79]

一、《长江保护法》的内在价值诉求

法在本质上是一种激励机制，只有通过利益诱导和责任惩罚使行为人感受到“遵守法律比不遵守法律似乎给他们自己带来更大好处或更小坏处时，他们才会愿意去遵守”。[80]环保法在本质上，具有决策风险性、高度的利益衡量性、不易监管性及高成本性等特点。[81]《长江保护法》在总则部分明确了该法的内在价值诉求，即“为了加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展……坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发；长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理”。[82]

上述立法原则充分表明《长江保护法》的环境政策性立法特征。环境政策性立法是在经济全球化、贸易自由化、市场体制的推行、环境政治民主兴起以及社会公众环境保护意识勃兴的社会基础和脉络下诞生的。相较于以特定的管制事项为其范畴的管制性立法，政策性立法并非锁定于单一的管制领域或管制事项，其最重要的功能在于建立框架，以强化并维持针对环境议题的立法对话与行动。由此，在社会开始感受环境议题的重要性之际，充分体会政策性立法应有的功能与意义，促成法院功能，活络社会民众并与之连结，进行有效对话。[83]

国家建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的长江流域规划体系，充分发挥规划对推进长江流域生态环境保护和绿色发展的引领、指导和约束作用。[84]国家对长江流域生态系统实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门编制长江流域生态环境修复规划，组织实施重大生态环境修复工程，统筹推进长江流域各项生态环境修复工作。[85]国家加强长江流域司法保障建设，鼓励有关单位为长江流域生态环境保护提供法律服务。长江流域各级行政执法机关、人民法院、人民检察院在依法查处长江保护违法行为或者办理相关案件过程中，发现存在涉嫌犯罪行为的，应当将犯罪线索移送具有侦查、调查职权的机关。[86]相关规定均出于对环境权利的充分考量，目的在于规范长江流域整体环境政策方向、原则与环境基础制度。长江流域各地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，落实本行政区域的生态环境保护和修复、促进资源合理高效利用、优化产业结构和布局、维护长江流域生态安全的责任。[87]

环境权利是较为复杂的权利体系，不同类型的具体权利的性质、构造各不相同，各种权利的演进和法治化程度不同，因而环境权利的保障有赖于以类型化的研究为前提，按照各类环境权益的内在特征进行类型化保障。要研究民法上的环境物权、环境人格权，研究环境权益作为民事权利客体的必要性和可行性。要充分发挥行政诉讼功能，监督行政机关依法履行环境资源保护职责，加大公民环境权益保护力度。要区分环境私益和环境公益，根据公益和私益的特点探寻有针对性的保护方式。[88]

在价值诉求层面，环境立法应当既承认和肯定法的一般价值，保持环保法与传统法在价值上的一致性；亦应赋予环境立法全新的规则内涵与位阶。在立法的原则层面，充分发挥基本原则的立法指导与适用解释功能，实现传统法的“绿色化”。[89]

二、关于《刑法修正案（十一）》

刑法作为我国的基本法律，是其他部门法的保障法，应当在其他部门法尤其是环境保护行政法律法规不能有效规制行为人实施的严重污染环境行为时，担当起预防和惩治污染环境犯罪的重任。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是法治的基本要求，但“法”需为良法，正所谓“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。由此可见，想让刑法发挥预防和惩治污染环境犯罪之功能，首先需保证规制污染环境行为的刑事立法之完善。[90]

《刑法修正案（十一）》第25条规定，对承担环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，“处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金”并在此基础上规定了特别情形，存在特别情形之一的，加大惩罚力度，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。第40条同时规定，将《刑法》第338条修改为：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；有下列情形之一的，处七年以上有期徒刑，并处罚金：（一）在饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区等依法确定的重点保护区域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质，情节特别严重的；（二）向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质，情节特别严重的；（三）致使大量永久基本农田基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；（四）致使多人重伤、严重疾病，或者致人严重残疾、死亡的。有前款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”

上述规定与《长江保护法》构成有效衔接。《长江保护法》第43条：“国务院生态环境主管部门和长江流域地方各级人民政府应当采取有效措施，加大对长江流域的水污染防治、监管力度，预防、控制和减少水环境污染。”第94条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

刑罚不是一种权利，“而是国家对于它认为有必要也有用处的惩治市民的战争，不过，要是我能证明这种刑罚既无用又无必要的话，我将能使人性的事业取得胜诉”。[91]在生态文明的建设过程中，准确定位刑事司法的地位，加强环境政策与刑法规定的相适性，找准环境刑事司法充分发挥效能的资源依赖，加强相关资源的供给，增强司法机关与行政机关的互通，提升司法机关的相关能力，是刑事司法在保护环境时冲出藩篱、发挥其应有效能的必经之路。[92]

在江苏省南京市鼓楼区人民检察院诉南京胜科水务有限公司、郑巧庚等12人污染环境刑事附带民事公益诉讼案中[93]，被告单位南京胜科水务有限公司于2003年5月成立，经营范围为向南京化学工业园排污企业提供污水处理服务，系危险废物国家重点监控企业。被告人郑巧庚，系南京胜科水务有限公司总经理。2014年10月至2017年4月期间，南京胜科水务有限公司多次采用修建暗管、篡改监测数据、无危险废物处理资质却接收其他单位化工染料类危险废物等方式，向长江违法排放高浓度废水共计284583.04立方，污泥约4362.53吨，危险废物54.06吨。经鉴定，南京胜科水务有限公司的前述违法行为造成生态环境损害数额合计约4.70亿元。江苏省南京市鼓楼区人民检察院于2018年1月提起公诉，指控被告单位南京胜科水务有限公司、被告人郑巧庚等12人犯污染环境罪，并作为公益诉讼起诉人于2018年9月提起刑事附带民事公益诉讼，请求判令被告南京胜科水务有限公司承担生态环境修复费用。江苏省南京市玄武区人民法院一审认为，被告单位南京胜科水务有限公司违反国家规定，排放、处置有毒物质和其他有害物质，严重污染环境，后果特别严重，其行为构成污染环境罪。被告人郑巧庚系直接负责的主管人员，应以污染环境罪定罪处罚。以污染环境罪判处被告单位南京胜科水务有限公司罚金5000万元；判处被告人郑巧庚等人有期徒刑6年至1年不等，并处罚金200万元至5万元不等。江苏省南京市中级人民法院二审维持原判。附带民事公益诉讼案件，经江苏省南京市玄武区人民法院调解，江苏省南京市鼓楼区人民检察院与胜科公司、第三人胜科（中国）投资有限公司，系南京胜科水务有限公司控股股东签署调解协议，确认胜科公司赔偿生态环境修复费用现金部分2.37亿元；胜科投资公司对前述款项承担连带责任，并完成替代性修复项目资金投入不少于2.33亿元。

尽管该案裁断于《刑法修正案（十一）》公布之前，但该案系污染环境刑事附带民事公益诉讼案件，亦系最高人民检察院、公安部、原环境保护部联合督办案件。人民法院依法严惩重罚污染环境犯罪，不仅对被告单位，而且对直接责任人员、分管负责人员以及篡改监测数据的共同犯罪人员，一并追究刑事责任。同时，高度重视对环境公共利益的有效保护，及时引导检察机关补充固定证据，建议公益诉讼起诉人根据新的事实增加诉讼请求，多次组织专家学者、环保行政部门人员论证调解方案，最终确认南京胜科水务有限公司赔偿生态环境修复费用现金部分2.37亿元，胜科（中国）投资有限公司对前述款项承担连带责任，并完成替代性修复项目资金投入不少于2.33亿元，用于环境治理、节能减排生态环保项目的新建、升级和提标改造。该案中，胜科（中国）投资有限公司出于股东社会责任等考虑，主动加入到附带民事公益诉讼案件的调解中并承担环境修复费用，为调解方案的执行提供了有力保障。

该案亦充分契合《长江保护法》第93条之规定：“因污染长江流域环境、破坏长江流域生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。违反国家规定造成长江流域生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任、赔偿损失和有关费用。”该案的判决，充分展示了依法从严惩治向长江等重点流域区域违法排污犯罪行为的司法政策和损害担责、全面赔偿的救济原则，在惩治、震慑环境污染犯罪，确保长江生态环境及时、有效恢复，促进企业进行绿色升级改造以及引导股东积极承担生态环境保护的社会责任等方面，均具有重要的示范意义。

三、初步结论

人类在生存与发展过程中，必然产生不同层次、不同群体、不同取向的利益诉求。各种利益之间既有增进关系，也有减损关系。环境与发展综合决策要求从人类总体利益的角度，考虑各类、各种利益关系，建立有利于维护人类总体利益的规则。[94]民法上的物须为有体物、独立物、能为人力所支配、能满足人们生活的需要且为特定物。[95]但在环保法中，“物”属于环境资源，如森林、草原、土壤、矿藏、河流等，系指在可预计的范围内能为人类所利用的一切物质，既包括正在为人类所利用的物质，亦包括在不远的将来可以为人类服务的物质，还包括生态系统的各种服务功能。环境资源虽然能满足人们生活的需要、能够为人力所支配、大部分有体，但由于无法满足特定、独立的要求，不可能都成为传统民法上的“物”。特别是生态服务功能，无体且具不可分割性、必须有系统循环始可形成并发挥作用。[96]这些在传统法律制度中——尤其是民法中——不可能也不应该涉及。

政策性环保法并不是停留在立法的时点，而是为了启动后续环保法制与政策的发展，提供论辩与对话的渠道与基础。管制性立法所面临的最大挑战在于整合，而政策性立法所面临的最重要的挑战则是导向。[97]负载有额是最基本的生态规律，一切人为环境问题都是人类活动的影响超出某种边界、极限的结果。确立环境极限思维，以生态系统的承载力为基础进行思考是构建环保法律制度的首要前提。[98]同时，环境立法和环境治理意味着社会公共职能的实现不仅依赖于强制性的权力，沟通、合作等方式和技术亦可以更好地对公共事务进行控制和引导。[99]