第2章 《中华人民共和国反电信网络诈骗法》立法进程 起草说明 修改意见的报告及答记者问
第十三届全国人大常委会第三十六次会议2022年9月2日表决通过《中华人民共和国反电信网络诈骗法》，该法将于2022年12月1日起施行。《中华人民共和国反电信网络诈骗法》坚持以人民为中心，统筹发展和安全，立足各环节、全链条防范治理电信网络诈骗，精准发力，为反电信网络诈骗工作提供有力法律支撑。
《中华人民共和国反电信网络诈骗法》共七章50条，包括总则、电信治理、金融治理、互联网治理、综合措施、法律责任、附则。这部法律自2022年12月1日起施行。以下是本法的立法进程、起草说明、修改意见及答记者问。
一、立法进程
2021年10月19日，《中华人民共和国反电信网络诈骗法（草案）》提请第十三届全国人大常委会第三十一次会议初次审议。
2022年6月21日，《中华人民共和国反电信网络诈骗法（草案）》提请第十三届全国人大常委会第三十五次会议二次审议。
2022年8月30日，在第十三届全国人大常委会第三十六次会议第一次全体会议上，听取了全国人大宪法和法律委员会副主任委员周光权作的关于《中华人民共和国反电信网络诈骗法（草案）》审议结果的报告，宪法和法律委员会认为上述草案已比较成熟，建议提请本次常委会会议审议通过。
2022年9月2日，第十三届全国人大常委会第三十六次会议表决通过了《中华人民共和国反电信网络诈骗法》。自2022年12月1日起施行。
二、关于《中华人民共和国反电信网络诈骗法（草案）》的说明[7]
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受委员长会议委托，作关于《中华人民共和国反电信网络诈骗法（草案）》的说明。
（一）制定本法的必要性
一是贯彻落实党中央决策部署的重要举措。当前电信网络诈骗活动多发高发，严重危害人民群众利益和社会和谐稳定。制定反电信网络诈骗法是落实党中央决策部署、打击遏制电信网络诈骗的重要举措。
二是坚持以人民为中心，统筹发展和安全的必然要求。近年来，电信网络诈骗犯罪活动形势严峻，在刑事犯罪案件中占据很大的比重。犯罪分子利用新型电信网络技术手段，钻管理上的漏洞，利用非法获取个人信息、网络黑灰产业交易等实施精准诈骗，组织化、链条化运作，跨境跨地域实施，严重危害人民群众获得感、幸福感、安全感。电信网络诈骗犯罪已经成为当前发案最高、损失最大、群众反响最强烈的突出犯罪，多发高发态势难以有效遏制，需要进一步完善制度，坚决打击治理，维护人民群众切身利益。
三是反电信网络诈骗工作实践的迫切需要。从实践情况看，反电信网络诈骗工作综合治理、源头治理方面的制度措施不够充分，金融、通信、互联网等行业治理存在薄弱环节，需要进一步建立完善各方面责任制度，形成协同打击治理合力；实践中一些好的做法和政策文件需要上升为法律规定；现有法律规定总体上较为分散，不够明确，针对性不强，各方面对于加强法律制度建设的需求较为迫切。
（二）起草的过程和总体思路
为贯彻落实党中央决策部署，完善反电信网络诈骗法律制度建设，法制工作委员会会同有关方面积极开展研究起草工作。一是深入调查研究，到各有关行业主管部门、互联网企业、电信企业，以及浙江、云南、江苏、北京等地调研；商请有关部门提供统计数据分析和案例；系统梳理现有政策文件、总结实践经验；委托有关方面对国外电信网络管理制度、反电信网络诈骗法律制度等进行研究。二是广泛听取意见，多次召开座谈会听取中央有关部门、企业和地方的意见，听取部分全国人大代表意见，将草案征求意见稿印发中央有关部门和部分省（市）等征求意见。三是会同公安部、工信部、中国人民银行、中央网信办等就立法中的主要问题深入研究论证，形成共识。
制定反电信网络诈骗法的总体思路是，贯彻习近平法治思想，坚持以人民为中心，统筹发展和安全，坚持精准防治和问题导向，强化系统观念、注重源头治理、综合治理，加强预防性法律制度建设，为打击遏制电信网络诈骗活动提供法治支撑。立法工作中注意把握以下几点：一是立足综合治理、源头治理和依法治理，侧重前端防范。关于电信网络诈骗违法犯罪分子的法律责任，刑法已做出多次修改完善，治安管理处罚法也有相关规定。本法主要是按照完善预防性法律制度的要求，针对电信网络诈骗发生的信息链、资金链、技术链、人员链等各环节加强防范性制度措施建设。二是“小快灵”“小切口”，对关键环节、主要制度作出规定，条文数量不求太多，增强立法的针对性、实用性和有效性。三是急用先行。本法是一部系统综合、针对性强的专项法律，对实践中迫切需要的制度安排作出规定，拟制定修改的电信法、网络犯罪防治法、反洗钱法等其他相关立法针对电信网络诈骗也可从各自角度细化相关规定，专项立法与相关立法相互配套、共同推进。
（三）草案的主要内容
草案共三十九条，主要内容包括：
一是反电信网络诈骗工作的基本原则。强调坚持系统观念，注重源头治理、综合治理，全面落实打防管控各项措施；规定各部门职责、企业职责和地方政府职责；加强协同联动工作机制建设。
二是完善电话卡、物联网卡、金融账户、互联网账号有关基础管理制度。落实实名制，规定电话卡、互联网服务真实信息登记制度，建立健全金融业务尽职调查制度；对办理电话卡、金融账户的数量和异常办卡、开户情形进行限制，防范开立企业账户风险；有针对性地完善物联网卡销售、使用监测制度。
三是支持研发电信网络诈骗反制技术措施，统筹推进跨行业、企业统一监测系统建设，为利用大数据反诈提供制度支持。规定金融、通信、互联网等领域涉诈异常情形的监测、识别和处置，包括高风险电话卡、异常金融账户和可疑交易、异常互联网账号等，规定相应救济渠道；规定金融、通信、互联网行业主管部门统筹推进相关跨行业、企业的统一监测系统建设，推进涉诈样本信息数据共享；要求互联网企业移送监测发现的嫌疑线索。
四是加强对涉诈相关非法服务、设备、产业的治理。治理改号电话、虚假主叫和涉诈非法设备；加强涉诈APP（移动互联网应用程序）、互联网域名监测治理；打击治理涉电信网络诈骗相关产业。
五是其他措施方面，建立涉案资金紧急止付、快速冻结和资金返还制度；防范个人信息被用于电信网络诈骗；有针对性加强宣传教育；对潜在受害人预警劝阻和开展被害人救助；加强治理跨境电信网络诈骗活动，规定特定风险防范措施和国际合作。
六是明确法律责任，加大惩处力度。加大惩处非法买卖、出租、出借电话卡、物联网卡、金融账户、互联网账号行为，实施惩戒措施；对违反本法规定依法追究刑事责任以及实施、帮助实施电信网络诈骗活动的法律责任作出衔接性规定；规定金融、电信、互联网企业违反本法规定制度措施的处罚；对有关企业因重大过错导致电信网络诈骗损失或者造成损失扩大的，规定依法承担相应民事责任。
反电信网络诈骗法草案和以上说明是否妥当，请审议。
三、全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国反电信网络诈骗法（草案三次审议稿）》修改意见的报告[8]
全国人民代表大会常务委员会：
本次常委会会议于8月30日下午对反电信网络诈骗法草案三次审议稿进行了分组审议。普遍认为，草案已经比较成熟，建议进一步修改后，提请本次常委会会议表决通过。同时，有些常委会组成人员和列席人员还提出了一些修改意见和建议。宪法和法律委员会于8月31日上午召开会议，逐条研究了常委会组成人员和列席人员的审议意见，对草案进行了审议。公安部、工业和信息化部、中国人民银行有关负责同志列席了会议。宪法和法律委员会认为，草案是可行的，同时，提出以下修改意见：
一、有的常委委员提出，实践中单位财务人员等成为电信网络诈骗重点对象，造成单位财产损失，建议加强单位内部管理防范措施。宪法和法律委员会经研究，建议增加规定，各单位应当加强内部防范电信网络诈骗工作，对工作人员开展防范电信网络诈骗教育。
二、有的常委委员提出，草案三次审议稿第二十五条所列不得为他人实施电信网络诈骗活动提供有关支持和帮助的行为中，有些与正常经营和业务活动有交叉，建议进一步明确法律界限。宪法和法律委员会经研究，建议将所列行为分为两类情形规定，明确电信业务经营者、互联网服务提供者应当依照国家有关规定履行合理注意义务，对有关涉诈活动进行监测识别和处置。
三、有的常委委员、部门提出，本法对主管部门监管责任、企业各项防范治理责任等作了相应规定。为保障这些规定得到有效实施，建议增加规定，有关主管部门应当依照职责对企业落实情况进行监督检查；有的部门、企业提出，有关监督检查活动应当依法规范开展。宪法和法律委员会经研究，建议采纳上述意见，增加相应规定。
四、根据有些常委会组成人员的意见，宪法和法律委员会经研究，建议对有关国际合作的规定作进一步修改完善，规定：“国务院公安部门等会同外交部门加强国际执法司法合作，与有关国家、地区、国际组织建立有效合作机制，通过开展国际警务合作等方式，提升在信息交流、调查取证、侦查抓捕、追赃挽损等方面的合作水平，有效打击遏制跨境电信网络诈骗活动。”
有的常委会组成人员还对本法通过后的实施和宣传工作提出了意见。宪法和法律委员会建议有关部门认真研究常委会组成人员的审议意见，抓紧制定和完善相关配套规定，积极做好宣传和解读，加大执法力度，保证法律全面有效实施。
经与有关部门研究，建议将本法的施行时间确定为2022年12月1日。
此外，根据常委会组成人员的审议意见，还对草案三次审议稿作了一些文字修改。
草案修改稿已按上述意见作了修改，宪法和法律委员会建议本次常委会会议审议通过。
草案修改稿和以上报告是否妥当，请审议。
四、答记者问[9]
第十三届全国人大常委会第三十六次会议2022年9月2日表决通过了新修订的反电信网络诈骗法，会后全国人大常委会法工委刑法室主任王爱立就相关问题回答了记者的提问。
（一）为什么要制定一部专门的反电信网络诈骗法，这部法律有哪些特点？
答：2022年9月2日第十三届全国人大常委会第三十六次会议审议通过反电信网络诈骗法，这是专门为打击治理电信网络诈骗活动制定的“小切口”法律，充分体现了党中央要求、人民意愿和实践需要，将为打击遏制电信网络诈骗活动提供有力有效的法治保障。
制定反电信网络诈骗法的主要考虑有：一是贯彻落实党中央决策部署的重要举措。二是坚持以人民为中心，统筹发展和安全的必然要求。近年来，电信网络诈骗犯罪活动形势严峻，在刑事犯罪案件中占据很大的比重，犯罪分子利用新型电信网络技术手段，钻管理上的漏洞，利用非法获取个人信息、网络黑灰产业交易等实施精准诈骗，组织化、链条化运作，跨境跨地域实施，已经成为当前发案最高、损失最大、群众反响最强烈的突出犯罪，严重危害人民群众获得感、幸福感、安全感。需要进一步完善制度，坚决打击治理，维护人民群众切身利益。三是实践迫切需要。从实践情况看，反电信网络诈骗工作综合治理、源头治理方面的制度措施不够充分，金融、通信、互联网等行业治理存在薄弱环节，需要进一步建立完善各方面责任制度，形成协同打击治理合力。
反电信网络诈骗法总体上有以下特点：一是“快”。立法技术上是“小快灵”，体现“小切口”，对关键环节、主要制度作出规定，建起四梁八柱，条文数量不求太多，立法进程快，体现急用先行，将进一步丰富全国人大常委会的立法形式。二是“防”。强化系统观念，立足源头治理、综合治理，侧重前端防范。关于电信网络诈骗违法犯罪分子的法律责任，刑法已做出多次修改完善。关于依法打击电信网络诈骗，刑法已多次做出相关修改完善，可以说打击的法律手段总体上较为充足。本法主要是按照完善预防性法律制度的要求，针对电信网络诈骗发生的信息链、资金链、技术链、人员链等各环节，加强防范性制度措施建设，深入推进行业治理，强化部门监管责任和企业社会责任，变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”，变重“打击”为“打防管控”并重。三是“准”。反电信网络诈骗法是新型领域立法，立法过程中始终坚持问题导向和结果导向，作为一部专项急需立法必须立足实践需要，采取各项有力措施，赋予执法机关职权和企业责任，同时也要必须坚持精准防治，防止“一刀切”措施，依法保护公民和组织合法权益。
（二）反电信网络诈骗法在强化行业治理和提高企业社会责任方面，主要有哪些制度规定？
答：电信网络诈骗分子实施诈骗活动，离不开金融、通信、互联网等业务，他们利用这些技术和服务实施骗术、转移资金等，钻行业管理漏洞，采取各种包装手法逃避打击。因此，加强对这些行业领域的治理是防范电信网络诈骗活动的关键和重点，也是难点。反电信网络诈骗法针对电信网络诈骗的各环节进行针对性制度设计，加强行业治理，压实企业社会责任。
一是在总则中规定，各单位应当加强内部防范，特别是电信企业、银行、支付机构、互联网企业等在反诈工作中要承担风险防控责任，建立内部控制制度和安全责任制度。这是总的要求。二是加强对电话卡、银行卡、互联网账号管理，从源头上防范电信网络诈骗。包括：进一步明确和提出实名制要求，特别是为保证对涉诈异常电话卡、账号在使用环节的“实人实操”，规定可以重新实名核验，并根据风险情况采取相应限制、暂停服务等措施；对办理电话卡、金融账户的数量进行合理限制，有针对性地完善物联网卡销售、使用监测制度等。三是规定了企业对各类涉诈信息、活动的监测处置责任。比如，银行要履行反洗钱、反诈职责，建立尽职调查制度，对涉诈异常银行卡、可疑交易等进行监测处置；电信企业要对涉诈异常电话卡、改号电话、GOIP等非法设备等进行监测处置；互联网企业要对涉诈互联网账号、APP、网络黑灰产进行监测处置，要按照国家规定，履行合理注意义务，防范其相关业务被用于实施电信网络诈骗等。四是对APP、域名解析、域名跳转等网络资源规范管理，强化各行业涉诈违法犯罪线索、风险信息、黑样本数据信息共享。同时，规定了企业违反上述规定的法律责任。
（三）从实践看，宣传教育防范是反电信网络诈骗工作重要举措，反电信网络诈骗法在这方面有哪些针对性规定？
答：加强有针对性、精准性的宣传教育和防范预警是反电信网络诈骗工作的重要实践经验，本法在总结经验的基础上对有关制度作了针对性规定，有的也很具体和明确，目的是打造“全社会反诈”，切实提升防范效果。一是对各个方面的主体规定了宣传防范责任。这里包括：各级政府和部门，有关基层组织、企业，新闻信息服务单位等，还规定了社会面上的单位、个人也要加强内部防范和提升防范意识。二是增强宣传的针对性、精准性，对老年人、青少年等易受害群体作出专门规定，规定反诈宣传教育进学校、进企业、进社区、进农村、进家庭的“五进”活动。三是规定银行、电信企业等要对本领域新出现的各种诈骗手段及时向用户作出提醒，要在业务过程中对非法买卖“两卡”的法律责任作出警示。四是规定有关新闻单位要面向社会广泛开展宣传教育活动。五是规定鼓励群众举报的奖励制度，动员社会力量防范打击。六是规定公安机关会同有关部门、企业建立预警劝阻系统，及时采取相应劝阻措施，将工作做在受害人上当受骗之前。
（四）反电信网络诈骗法在惩治电信网络诈骗及其关联违法犯罪人员方面有哪些规定？
答：打击电信网络诈骗及其关联违法犯罪人员是反电信网络诈骗工作中的重要工作。除了依照刑法等法律对电诈分子依法惩处外，本法进一步完善了其他相关惩处措施。一是在刑法规定刑事责任的基础上，对尚不构成犯罪的，规定了专门的行政处罚，没收违法所得、罚款和拘留。二是规定对从事电信网络诈骗犯罪和关联犯罪的人员，可以按照国家有关规定记入信用记录，并规定了有关惩戒措施。三是规定从事电信网络诈骗违法犯罪人员，除依法承担刑事责任、行政责任以外，造成他人损害的，还要依法承担民事责任。四是规定限制出境措施，对前往电信网络诈骗活动严重地区且出境活动存在重大涉诈活动嫌疑的，以及从事电信网络诈骗活动受过刑事处罚的人员，可以限制出境。五是对从事各类涉诈黑灰产活动进行处罚，包括：非法买卖银行卡、电话卡的，非法生产、销售GOIP等涉诈设备的，提供有关涉诈支持、帮助活动的，都规定了罚款和拘留，情节严重的，还要根据刑法规定追究刑事责任。
（五）反电信网络诈骗法在强化政府和部门反诈职责方面作了哪些规定？
答：加强政府和监管部门职责是建立完善反电信网络诈骗工作责任体系的重要组成部分。本法这方面的规定主要有：一是规定国务院建立反电信网络诈骗工作机制，地方各级政府组织领导反电信网络诈骗工作，开展综合治理。各部门、各地之间要协同配合、快速联动。二是规定公安机关牵头负责反电信网络诈骗工作，要完善机制、加强依法打击工作，金融、电信、互联网等主管部门依照职责履行监管主体责任，负责本行业领域反诈工作。三是规定法院、检察院要依法防范、惩治电信网络诈骗活动，人民检察院依法开展公益诉讼。四是在有关电信、金融、互联网治理和综合措施章节中，具体规定了有关部门的监督管理和防范职责。五是规定公安部门要会同有关部门加强打击跨境电信网络诈骗，提升合作水平，有效防范遏制。六是规定部门工作人员在反电信网络诈骗工作中滥用职权、玩忽职守的法律责任。