第4节 绩效审计实务

一、绩效审计业务范围

《中华人民共和国审计法》指出审计机关有权依法对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照审计法规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。从业务实践来看，现阶段绩效审计的范围可归结如下。

（1）财政性资金（或称公共资金）支出绩效审计。其主要涉及行政单位，包括各级政府部门、人大、政协，由国家财政提供工作经费的党派机关和部分社会团体；事业单位，包括文化教育、科研卫生、社会福利及其他社会公共事业部门。

（2）国家投资建设项目绩效审计。其主要是指由财政性资金（财政拨款或财政融资）投资的各种建设项目绩效审计，或属政府审计管辖范围内的投资项目绩效审计。

（3）专项资金使用绩效审计。专项资金是指财政预算安排的或有关部门、单位依法自行组织的，具有特定用途的财政性资金。专项资金使用绩效审计，如行政事业专项资金、社会保障基金、农业专项资金、环境保护专项资金等。

（4）国际金融组织和外国政府援助、贷款项目绩效审计。国际金融组织和外国政府援助、贷款项目绩效审计是指国际金融组织和外国政府援助、贷款项目资金绩效审计。

（5）国有企业绩效审计。国有企业绩效审计即审计国有企业资产负债损益的真实性、合法性、效益性，重点关注国有企业经营管理绩效及科研投入绩效，关注国有资本经营预算执行绩效、境外投资和境外国有资产经营绩效等。

（6）金融企业绩效审计。金融企业绩效审计即审计金融企业资产负债损益的真实性、合法性和效益性。

二、绩效审计内容

绩效审计具体内容的确定取决于审计对象，如系财政预算部门或单位绩效审计，还是国有企业经营管理绩效审计，或是重大投资项目、重大政策绩效审计。总体来看，绩效审计横向要关注组织经营管理活动的经济性、效率性和效果性，纵向应关注具体经济业务或事项的决策程序、实施过程与实施效果。

（一）经济性

经济性体现为成本与投入的关系，是指以最低费用取得一定数量和质量的资源，即预算支出是否节约。

在审计经济性时，将重点评价被审计单位选择的方式或者取得的设备（即投入）是不是对资金最经济的使用，人力和物力是否已被经济使用，管理活动是否符合良好的管理原则和管理政策。

（二）效率性

效率性体现为投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出。通过与类似活动、其他期间经营状况或已采纳的标准进行比较，可以形成效率性方面的结论。有时也可能以最佳实践等作为比较标准。如果无法通过与标准的对比得出结论，评价人员可能依据所能获取的信息、观点，以及在评价过程中的分析进行评价。

在审计效率性时，将重点评价人力、财力和其他资源是否得到有效运用，项目、实体和活动是否得到有效管理、组织、执行、监控和评价，资金支出活动是否符合规定的目标和要求，是否有效实现项目目标。

（三）效益性

效益性体现为产出与目标的关系，是指达成政策目标、运营目标和其他预期结果的程度。

在审计效益性时，将重点评价经济效益、社会效益、生态效益等效益指标是否实现，是否达到预期效果，项目是否具有可持续性，是否得到社会公众或服务对象满意；对于效益未达预期的，应确认哪些因素阻碍令人满意的绩效目标的实现，识别更有利于项目目标达成的合理的途径，对原因进行分析。

三、绩效审计重点

为保证绩效审计质量，绩效审计应基于真实、可靠的信息，对组织管理或经营活动的决策、实施与效益进行审查和评价，既关注管理绩效，也关注经营绩效，还要关注为实现绩效目标所采取的措施，以及内部控制与风险管理。

（一）经营合法合规性审计

重点审查被审计单位贯彻执行党和国家重大决策部署及国家法律法规政策，落实资金监管制度和依法合规管理或经营情况；审查相关经营或管理活动的人、财、物、信息、技术等资源取得、配置和使用的合法性、合理性、恰当性和节约性；关注财政财务收支是否合法合规。绩效审计要对与组织管理相关的治理机构、战略管理、人力资源、财务管理、采购管理、信息管理、技术管理等的合法性、合规性进行审查，如审查法人治理机构是否健全有效，重大决策是否规范，预算管理、政府采购、招投标法、信息安全等国家法律法规是否得到有效遵循，是否存在违规经营导致国有资产损失及其他严重不良后果。

（二）信息质量可靠性审计

重点审查被审计单位有关组织经营或管理活动经济性、效率性和效果性的信息是否真实、可靠。绩效审计的前提是获得真实、可靠的业务、财务及管理信息，从而得出客观公正的分析与评价结果。因此，绩效审计首先要对被审计单位相关信息进行审查、分析与评价，如审查财务信息是否经过审计鉴证、与业务信息是否能够相互印证、与管理决策相关资料能否形成闭环等，以验证绩效审计基础数据的客观性，从而为绩效审计奠定有力的信息基础。

（三）绩效目标实现性审计

重点审查被审计单位经营管理活动既定目标的适当性、相关性、可行性和实现程度，以及是否存在未能实现既定目标的情况及其原因。绩效目标因被审计单位或事项不同而不同，如财政预算的绩效目标为计划在一定期限内达到的产出和效果，包括预期产出、预期效果、服务对象或项目受益人满意程度、达到预期产出所需要的成本资源等；企业经营管理的绩效目标为战略规划目标、年度计划指标等。重大投资项目投资、进度、质量控制目标，专项资金政策制定、政策落地执行情况、专项资金管理、政策目标实现等也是绩效目标的组成部分。

（四）业务活动效率性审计

重点审查被审计单位与业务活动相关的研发、采购、生产、销售等主要业务活动的效率。审查被审计单位是否以合理有限资源完成了与企业经营相关的业务活动；是否以最小、最佳的投入得到了最大、有效的产出，且能够满足客户的需求；是否在规定的期限内超额高效完成了规定动作或工作量，有效地节约了时间。

（五）管理活动效率性审计

重点审查被审计单位计划、组织、指挥、协调与控制等主要管理活动的效率，审查被审计单位是否尽可能组织利用人力、物力、财力、信息等资源，实现省、快、多、好的目标，取得最大的投入产出效率。从管理职责履行角度进行审计，内容包括但不限于战略管理、组织管理、计划管理、生产管理、采购管理、销售管理、质量管理、仓库管理、财务管理、项目管理、人力资源管理、统计管理、信息管理、监督管理等职责履行效率；按照业务流程进行审计，内容包括但不限于具体项目或事项的调研、论证、设计、建设（实施）、投产（完工）、运营（执行）、更新、再次运营（执行）、提升等多个业务环节的效率性。在审计中要区分人、财、物、技术，以及市场与客户、政策与政府资源等各类管理资源的管理效率等。

（六）经营管理效益性审计

重点审查被审计单位经营管理活动预期的经济效益和社会效益等是否得到有效实现，如战略规划经营目标、人力资源管理目标、区域布局目标、业务领域目标等是否得到实现，被审计期间内年度经营计划指标是否得到实现；经济效益和社会效益等在同行业、同区域内所处地位是否有所提升，组织运作效率与生产效率是否得到有效的增强；是否确立了组织明确的发展方向；是否能够有效发挥员工潜能；财务结构是否清晰合理，投融资规模是否恰当；是否能够向客户提供满意的产品和服务；是否能够履行社会责任，树立良好的组织形象，创造良好的社会效益。

（七）内部控制风险有效性审计

重点审查被审计单位为评价、报告和监督特定业务或者项目的经济性、效率性和效果性所建立的内部控制及风险管理体系的健全性及其运行的有效性。审计对象为行政事业单位时，应重点关注风险评估、预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等业务层面，以及评价监督等领域内部控制的健全性与有效性。为企业时，则应关注内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等内部控制是否健全有效；另外，还应关注不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计系统控制、单据控制、运营分析控制和绩效考评控制、信息内部公开等控制措施与方法是否适当并得到有效执行。

（八）其他有关事项

重点审查被审计单位以往国家审计、社会审计及内部审计发现问题的整改效率与效果。例如，重点关注是否制定或完善整改管理制度，整改职责是否明确；是否牵头制定了整改方案或整改计划，制定的措施是否切实可行；是否存在对查出问题整改不重视、不部署的情况；对措施落实情况是否进行监督和跟踪，是否存在不落实或落实不彻底的现象；是否按要求及时报告整改情况；整改报告内容是否客观、完整，是否严格按照整改标准确认整改状态，是否随意或虚假调整整改状态；整改结果是否实现整改方案或整改计划确定的目标；等等。重点关注被审计单位是否存在经济纠纷、长期未处理遗留问题及重大风险事项等。