第一章
治理与社区治理

第一节
何谓社区治理：理论和概念

治理已经成为当前社会发展和管理的重要概念，无论政府文件、企事业单位的工作报告还是具体领域的工作推进，都将治理作为核心内容，具体包括政府的社会治理、企业的产业发展治理、农村贫困治理等。

治理更多地运用在社会行为中，是一个由多元化的主体，运用多元化手段，在平等合作的基础上维护和达成社会秩序、实现社会和谐的过程。

一、治理理论来源

1. 治理的概念和内涵

治理（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，长期与统治（government）交叉使用。罗西瑙认为，治理是一种共同目标支持的（活动），不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从[1]。

治理作为现代概念而普遍使用始于 20 世纪 80 年代，用于政治秩序变化、行政权力构架，是与传统的“统治”和“政府控制”思想观念相区别的善治行为。1992 年世界银行以《治理与发展》作为年度报告。联合国全球治理委员会于 1995 年发表了《我们的全球伙伴关系》的报告，对治理做出了界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，他是使相互冲突或不同的利益得以调和并且联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或符合其利益的各种非正式的制度安排[2]。”治理具有过程、协调、私人部门、持续互动的特点[3]。

治理的概念十分复杂，研究机构和学者提出的治理概念超过 200 个[4]，为了便于理解，我们认为，治理是指为了实现特定目标，对组织、机构以及他们的活动进行有效安排的行为过程、制度规范和计划。治理应包括以下内涵。

第一，治理是实施主体根据自身价值目标而确立的行动，其目的性十分明确。例如，企业销售不畅，其治理的目的就是消除阻碍销售的障碍，实现销售的增长；社会公共安全出了问题，其治理目的就是消除安全隐患，形成安全机制；社区公共卫生的治理就是建立完善的公共卫生软硬件设施，形成科学健康的公共卫生理念；等等。

第二，治理是一个过程。政府或其他组织作为治理的主体，在社会的基本价值体系下，确定的社会行为目标、执行方式、结果评估和完善等全部过程，甚至在评估完成后的反馈和完善过程都是治理行为。

第三，治理是一系列制度规范。治理不仅包括动态的过程，还包括行为过程中的行为模式、制度和规范。

第四，治理是行动的计划。治理作为一种行为过程，有目标、有规范，是有计划的行为，治理过程本身也是行动的计划。

2. 治理的特点

治理是一个确保社会事务运行的多种方式的总和，具有主体多元性、平等协调性、权力双向性和权利优先性的特点。

第一，治理主体多元性。治理是一个行为过程，而这个行为过程的发起者可以是政府、企事业单位、社会组织和个人，涉及公、私部门。在这个多元化的主体中，政府不是唯一的治理主体而是主要的治理主体。随着主体多元化进程，社会组织和个人越来越承担更多的治理责任，主体性地位越来越突出。

第二，治理主客体双方是平等协调的关系。治理的主体和客体为了共同的目标，在管理方法、管理内容和管理目标等多方面进行平等的协调和协商。

第三，权力方向双向化。传统的管控是单一主体自上而下实施的强硬手段，而治理中的权力运行方向发生变化，实施权力的向度是上下双向的，既有自上而下的约束和要求，又有自下而上的反馈和沟通，是彼此合作、相互协商的共治关系。

第四，职能和权力是有限的。治理通过多元化角色转变，共治共建的职能和权力模式，弱化了权力的强制性，给治理客体一定的自决性，强化了基层自治能力和作用。

二、社会和社会系统

2000 年，俞可平主编的论文集《治理与善治》使治理理论逐渐成为国内学术界的热点[5]。治理也在社会建设中广泛应用，更多的是在社会治理中的应用。

1. 对于社会的理解

社会是一个非常复杂的概念，从广义上看，社会是指人们生活的共同体，包括人类生活涉及的所有空间，是一个十分广泛的概念。从狭义上看，社会是指政治领域、经济领域之外的社会事务、社会生活，包括教育、公共卫生、社会福利、社会救济、社会服务、社会安全等。

社会治理中的社会，更多的是在狭义的范围中讨论，是对社会事务、社会组织和社会生活，以及与之关系密切的社会方面的引导和规范。

2. 社会系统

社会治理涉及的是狭义的社会，但也是一个复杂的社会系统。社会是一个系统，也就是说社会具有系统性。系统指自成体系的组织或相同、相类的事务按一定秩序和内部联系组合而成的整体。

最早明确系统概念并提出系统观念的是美国学者冯·贝塔朗菲，他认为系统是处于一定的相互关系中的与环境发生关系的各组成部分（要素）的总体[6]。因而建立了一般系统论的理论体系，认为系统具有整体性、有机关联性、动态性、有序性和目的性。

我国著名科学家钱学森院士是中国系统论研究领域的杰出代表人士，他认为系统是由相互作用和相互依赖的若干组成部分按一定规律结合而成的具有特定功能的有机整体。在 1954 年出版的《工程控制论》[7]一书中，钱学森将系统科学理论应用到生物系统、经济系统和社会系统中[8]。

社会系统是指由人与人、人与自然等基本要素相互作用而形成的各种社会关系、社会现象和社会过程，按照一定作用方式构成的综合统一的有机整体。对社会运行的控制、协调和资源配置是一个复杂的社会过程。

社会系统具有整体性、有机关联性、动态性、有序性、层次性。整体性是指由人结成的社会实体与作为社会物质序列的自然实体相互联系、作用而构成的整体；有机关联性是指社会系统的各个成分、因素或子系统之间是密切联系的，是有机的；动态性是指社会系统的要素、结构、现象和过程是随着时间的变化而变化的；有序性是指社会系统中各要素之间相互关联所表现出来的结构与社会系统所表现出来的运动及其方向是有一定规律的；层次性是指社会系统子系统及其结构之间总表现出纵向或垂直的有序关系，包括个人、家庭、群体、社区、地区、国家、人类社会，体现着社会系统的层次性特征。

三、社会管理

社会治理是对社会管理的升华。社会管理是政府职能的合理配置完善，实现最佳绩效的过程。1998 年的《关于国务院机构改革方案的决定》明确提出：“加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开[9]。”这是首次在国家层面的正式文件中出现“社会管理”的概念。

对社会管理内涵的界定，学术界仁者见仁，智者见智。有观点认为，社会管理是对人的管理和服务，主要是保障公民的社会权利；从政府职能的角度看，社会管理与经济调控、市场监管、公共服务一道构成政府的四大基本职能，它主要是指政府及社会组织对社会事务的规范和调节，如人口登记管理、社团组织注册管理[10]。有人从广义上理解社会管理为对包括政治领域、经济领域、思想文化领域和社会领域四个子系统在内的整个社会系统的管理[11]。狭义的理解认为社会管理只是对四个子系统中社会子系统的管理。《中国大百科全书·社会学》将社会管理界定为是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程[12]。

学术界、政府部门对社会管理的理解是多元的，即它不是以往集权意义上的对社会的强制型管理和控制，也不同于西方民主制度下的对社会的管理，而是基于我国政治体制改革、政府行政管理体制改革、民主化改革和我国社会转型遇到的复杂的社会问题而提出的概念和管理战略[13]。

综合以上观点，社会管理是指政府和社会组织为了实现预期目标，促进社会系统的和谐运行与良性发展，按照一定规则对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个方面和环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程，以解决社会问题，提高社会公共福利，推动个人发展和社会系统和谐有效运行。

社会管理概念应包括以下主要内涵。

第一，从主体上看（谁来管理），社会管理的主体不仅包括政府部门，而且包括许多非政府部门。

第二，从管理的内容来看（即管理什么），社会管理是为了加强社会福利与保障，促进社会公平与正义，消除或减少社会问题的发生，维护社会长期稳定与发展。

第三，从管理手段来看（如何管理），社会管理的手段不仅包括社会监督与控制，而且包括社会工作与服务。无论是调整社会利益关系，化解社会矛盾与冲突，还是维护社会公平与正义，促进社会稳定与发展，社会工作与服务作为一种非正式的社会控制方式，在社会管理中都起着非常重要的作用。

四、社会治理

中国面临着社会事务日益复杂化和社会生活日益多样化的新形势，“社会治理”越来越受到学术界和政府的关注，逐渐成为社会运行研究重要话题。一方面，中国的社会治理符合“治理”的一般要求，体现为社会运行方式、治理主体间的协调关系；另一方面，中国的社会治理也必然具有本土特色，是一种党和政府主导、社会协同、公民参与的协作治理模式[14]。

我国经济社会各领域发生了深刻的变化，原有的社会管理模式已不适应市场经济条件下的社会管理需求。根据国内外形势的发展变化，党和政府不断加强和改进社会管理，有力推进了社会管理创新。“国家治理”“政府治理”“社会治理”治理新概念不断涌现，已经成为热门话语和讨论研究的重要课题。

1. 社会治理理念的形成

前文谈到的治理理论认为，要建立政府和多元社会主体合作的“治理”模式，形成上下互动的管理过程，达到“善治”的状态。2004 年后，一些学者直接开始将社会治理作为社会管理的一个替代概念来介绍和分析。比如杨晓慧和唐爱芳的《社会治理：社会转型的途径和目标》、孙晓莉的《多元社会治理模式探析》及贺龙栋的《社会治理：中国政府治理模式的逻辑延伸》等[15]。社会治理开展被学术界和政府认可的标志是 2013 年党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次正式使用“社会治理”概念，提出了“推进社会治理改革，创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力，推进国家治理体系和治理能力现代化”[16]等创新理念和重大举措。从中可以看到，社会治理的体制、手段和方式，社会治理能力现代化成为我国社会协同发展的重要力量，明确了政府、社会和市场三者的职责、边界及新型关系，标志着治理主体的多元、治理方式的灵活、治理手段的综合、社会关系的平等，是一种不同于社会管理的全新范式。

2. 社会治理概念的界定

社会治理是一个复杂的概念，学术界从多个角度进行了界定。卢汉龙认为，社会治理是管理过程，社会治理“通过制定社会政策和法规，依法管理社会事务、规范社会组织行为、合理分配社会财富、维护社会公正、化解社会矛盾、保证社会秩序和社会稳定”[17]；朱久伟认为，社会治理是一个精神和手段统一的体系，是指“在国家现存政治制度的基本框架内，在政府与市场、政府与社会、政府与公民基本关系明确定位的前提下所建立的涵盖服务精神和服务原则的、法制和德治相统一的治理体系”[18]；徐炜等认为，社会治理是一种理念和机制，是在社会管理概念的基础上衍生和阐发的一种强调服务至上和公正至上的公共管理理念和公共责任机制[19]；周林生认为，社会治理是党和政府等主体的一种行为，是指党委和政府以及其他社会主体运用法律、法规、政策、道德、价值等社会规范体系，直接或间接地对社会领域的各个方面、各个环节进行服务、协调、组织、监控的过程和活动[20]。

学者们对社会治理的界定有所侧重，约定了社会治理的领域、过程、体制和机制。综合以上观点，社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区和个人，为了实现社会公共利益最大化的目标，遵循自身宗旨和价值体系，在社会事务、社会组织和社会生活领域所进行的服务、协调、组织和监控的行为过程和体系。

3. 社会治理内涵和特征

第一，社会治理主体的多元化。社会治理是由社会、公众和个人等多元主体共同参与的社会活动。主体的多元化打破了政社一体的传统，政府职能适当地转移到社会组织，各类社会组织蓬勃发展，自我主体意识不断增强，公共权力释放归还给社会，要求政府把原本属于社会的公共权力从政治权力中释放出来，归还给社会。治理主体的多元化重构，二元对立意义的治理主体与治理客体的划分逐渐淡化，主体职能充分发挥作用，形成多元共治的社会治理新形态。

第二，社会治理方法专业化。社会治理特别倚重现代科学技术，明确治理的目标和范围以及业务标准，遵守社会治理规律，不断提高社会治理的科学水平，根据治理和服务原则构建一个综合的管理服务平台和网格系统。现代信息技术通过网络进行社会治安、公共服务流程管理，全面管理防控，将监督执法与公共服务有机结合。社会治理需要专业化除了体现在科学技术的应用，还体现在专业技术人才的需求。在社区治理工作中引入信息工程、心理咨询、社会工作等专业人才，促进社区治理创新、提高社区服务质量和效益。

第三，社会治理的共享共治。党的十九大以来，国家强调维护和完善共同建设，共同治理和共享的社会治理体系，维护社会稳定，维护国家安全。中国的社会治理在寻找共同管理的社会治理体系，形成了党和政府领导负责，企业和事业单位、人民团体、社会团体、社区和公众共同参与的社会治理体系，以提升社会治理的活力。这种共同建设、共同治理和共享的社会治理体系，可以更好地整合社会治理资源，形成社会治理协同效应，提高社会治理效率，提高社会治理现代化水平，确保人民安居乐业。

第四，社会治理任务的价值化[21]。社会治理的基本任务主要有规范社会关系、处理社会问题、规范社会行为、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、促进社会稳定等方面。这些基本治理任务体现出社会治理重大的“公正”价值意义。社会治理的核心价值在于保护、维护群众的权益，促进社会公正。没有社会公正，协调利益关系、规范社会行为就谈不上；没有社会公正，社会问题、社会矛盾就难以化解。规范社会行为、协调社会关系、化解社会矛盾、处理社会问题，目的就在于保持和促进社会和谐稳定。

4. 社会治理的构成要素

社会治理是一个多元化主体协调行动的过程，包括理念、结构、机制和主体、客体等多种要素。

第一，治理理念。社会治理是社会管理的升级，根本的区别是社会治理的共治共享理念。主体与客体在协商合作的共同行动中维护社会秩序、解决社会问题。

第二，治理结构。社会治理的结构是指社会治理的各个组成部分之间相对稳定的关系形式，包括组织结构、主客体关系、治理内容、运行模式等。现代社会治理结构的主要特点是网络化的结构关系。

第三，治理机制。社会治理的机制是指治理运行行为的基本方式。社会治理更强调政府与社会组织行动的合作，相互协调配合形成的政社合作机制。

第四，治理主体。社会治理是一个行动过程，行动的发起者就是治理主体。社会治理强调主体多元性，政党和政府作为主要的治理主体开展社会活动，企事业单位、社会组织、社区和个人也积极参与社会治理，成为社会治理的主体。社会治理的主体是多元的。

第五，治理客体。社会治理的客体是指主体行动的实施对象，包括社会领域的各种事务、社区和公共空间、社会组织和个人。社会治理的客体不仅是管理对象，而且可以积极参与社区环境改善、公共服务、和谐社区营造等活动，成为与社会治理主体协商合作的共治关系。

[1] 罗西瑙. 没有政府的治理[M].张胜军，刘小林，等译.南昌：江西人民出版社，2001.

[2] 刘波，李娜，彭瑾，等.地方政府治理[M].北京：清华大学出版社，2015.

[3] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[4] 孙柏瑛.当代地方治理：面向 21 世纪的挑战[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[5] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[6] 贝塔朗菲. 一般系统论[M]. 林康义，魏宏森，等译.北京：清华大学出版社，1987.

[7] 钱学森.工程控制论[M].北京：科学出版社，1954.

[8] 杨德伟.钱学森与系统科学思想发展[J].经济研究参考，2016，4（72）：50-55.

[9] 国务院.关于国务院机构改革方案的决定[Z]. 1998-03-10.

[10] 岳经纶，邓智平.社会管理创新的理论与行动框架：以社会政策学为视角[J].探索与争鸣，2011（10）：48-52.

[11] 童星.社会管理学概论[M] .南京：南京大学出版社，1991.

[12] 中国大百科全书·社会学[M].北京：中国大百科全书出版社，1991.

[13] 王思斌.试论社会工作对社会管理的协同作用[J] .东岳论丛，2012（1）：17-22.

[14] 麻宝斌，任晓春.从社会管理到社会治理：挑战与变革[J].学习与探索，2011，194（3）：95-98.

[15] 胡冰.十八届三中全会对“社会治理”的丰富与创新[J].特区实践与理论，2013（6）：20-22.

[16] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[17] 卢汉龙. 社会建设与社会治理[M] .北京：社会科学文献出版社，2006.

[18] 朱久伟，王安.社会治理视域下的社区矫正[M] .北京：法律出版社，2012.

[19] 徐炜.农村社会治理的理论与实践[M] .武汉：武汉大学出版社，2015.

[20] 周林生.社会治理创新概论[M] .广州：广东人民出版社，2015.

[21] 曾文.农村社会治理新理念研究[M].北京：光明日报出版社，2017.