第一节 后疫情时代下全域旅游战略发展定位

一、全域旅游的发展历程

（一）区域规划：概念提出探索阶段

2008年，浙江绍兴市委市政府提出“全域旅游”发展战略，启动全域旅游区总体规划招标。2009年，江苏《昆山市旅游发展总体规划（修编）》提出“全域旅游，全景昆山”。2010年，四川大邑县提出发展全域旅游的高端形态，启动全域旅游休闲度假战略规划。2011年，杭州在《杭州市“十二五”旅游休闲业发展规划》中创新性地提出了旅游全域化战略。随后，浙江、四川、山东、湖南纷纷将“全域旅游”确立为发展方向，推进旅游业由“区域旅游”向“全域旅游”转变。

2013年，宁夏回族自治区明确提出要“发展全域旅游，创建全域旅游示范区（省），把全区作为一个旅游目的地打造”；浙江桐庐成为浙江省全域旅游专项改革试点县，诸城市被列为山东省全域旅游试点市；重庆渝中区启动《全域旅游规划》。2014年，山东省五莲县、临沂市、莱芜市、滕州市、沂水县成为山东省全域化旅游改革试点；河南郑州市人民政府发布《关于加快全域旅游发展的意见》。

（二）国家示范：产业全面推进阶段

2015年，“全域旅游”进入国家层面的新阶段。当年8月，国家旅游局《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》（旅发〔2015〕182号）提出“全域旅游”创建考核指标。自此，“全域旅游”发展进入快车道。

2016年2月5日，国家旅游局公布262个市县成为首批国家全域旅游示范区创建单位。同年7月，习近平总书记在宁夏全域旅游示范区视察时做出“发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去”的重要指示，坚定了在全国发展全域旅游的信心和决心。

2017年8月，国家旅游局发布《2017全域旅游发展报告》，对全域旅游发展取得的成效做了阶段性的汇总，对全域旅游发展的成果给予积极的肯定。该报告精准判断了全域旅游的诞生形势，指出在经济新常态下，我国旅游业进入深度调整和变革期。一是景点旅游的边际效益下降，旅游产业在新的时期亟须拓展全域发展空间，形成新的产能；二是在出游方式上，散客化趋势显著，游客自助游超过85%，自驾游超过60%，旅游空间行为出现全域化特征，导致旅游供给的全域化；三是游客散客化趋势导致旅行社和导游核心业务被削弱，使旅游主营业务发生了质的变化；四是旅游核心竞争力由景点竞争转向旅游目的地的综合竞争。因此，全域旅游是应对全面小康社会大众旅游规模化需求增长，对接和服务国家战略体系的新理念、新模式和新战略。同年，《全域旅游示范区创建工作导则》出台，对深入推进全域旅游示范区创新发展进行指导。

2018年3月，国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》，就加快推动旅游业转型升级、提质增效，全面优化旅游发展环境，走全域旅游发展的新路子做出部署。

2019年3月，文化和旅游部制定了《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法（试行）》（以下简称《办法》）、《国家全域旅游示范区验收标准（试行）》（以下简称《标准》）等文件，决定开展首批国家全域旅游示范区验收认定工作，下发关于开展首批国家全域旅游示范区验收认定工作的通知。2019年，在河南省信阳市新县举行的全国全域旅游工作推进会上，文旅部公布了首批71家全域旅游示范区。第二批97家全域旅游示范区也于2020年12月公示。

除了以上文件，各省市也根据自身旅游发展优势和旅游业发展的布局规划出台相关政策，推动辖区内旅游业转型升级和全域旅游融合发展。在国家全域旅游示范区创建名录中，江西省首批入选11家，第二批入选7家。2019年，江西省在《省政府工作报告》中提出，要大力发展全域旅游，推动向莆经济带发展升级，培育文化旅游、乡村旅游、生态旅游，实施文化和旅游融合发展三年行动计划，推进旅游资源大整合、景区大提升、品牌大塑造、市场大开拓，加快庐山、庐山西海等重点景区管理体制改革，启动“一部手机游江西省”项目建设，促进旅游运营集团化、一体化，拉长入境游短板，提升优质旅游、全域旅游发展水平。

（三）风险管理：疫情挑战应对阶段

2020年新型冠状病毒肺炎疫情暴发以来，人员聚集性强、流动性大的传统旅游业受到重创。从需求侧来看，国家统计局发布的最新数据显示，受疫情影响，2020年度国内旅游人数28.79亿人次，比上年同期减少30.22亿人次，下降52.1%。分季度看，呈现降幅收窄趋势，其中一季度国内旅游人数2.95亿人次，同比下降83.4%；二季度国内旅游人数6.37亿人次，同比下降51.0%；三季度国内旅游人数10.01亿人次，同比下降34.3%；四季度国内旅游人数9.46亿人次，同比下降32.9%。

从供给侧看，疫情防控期间国内旅游市场的全面停摆，反映我国旅游业快速发展的过程也存在供需错配、产品结构失衡和重复低效投资的问题，难以应对居民多元化的现代旅游需求。此外，当我国进入疫情防控常态化阶段，在本地、跨省旅游逐渐恢复的同时，各国旅游市场回暖时间不同，出境游形势尚不明朗，这意味着全球旅游业的竞争格局将会发生重大转变。因此，国内旅游企业应调整国内市场供给，整合存量旅游资产，加速旅游产品创新，助推我国培育具有国际影响力和竞争力的旅游市场主体，从根本上提高我国旅游发展质量和可持续发展能力，加快我国步入世界旅游强国行列的进程。

为了应对疫情对全国旅游业带来的巨大冲击，文化和旅游部在2020年1月发布《关于全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作 暂停旅游企业经营活动的紧急通知》，提出暂停经营团队旅游及“机票+酒店”旅游产品，指导辖区内旅游企业服从服务大局，妥善处理好游客行程调整和退团退费等合理诉求。结合不同时期疫情防控总体形势，文化和旅游部多次发布《公共图书馆、文化馆（站）恢复开放工作指南》《旅游景区恢复开放疫情防控措施指南》《剧院等演出场所恢复开放疫情防控措施指南》《旅行社有序恢复经营疫情防控措施指南》《文化和旅游部办公厅关于进一步加强秋冬季疫情防控工作的通知》等文件及修订版，宏观调控各类文化和旅游场所开放程度，并在《关于做好旅游景区疫情防控和安全有序开放工作的通知》中强调要“坚持防控为先，实行限量开放；强化流量管理，严防人员聚集”，对提升全域旅游景区服务水平做出重要指示。

进入2020年下半年，我国新冠肺炎疫情防控形势进一步向好，防控工作已从应急状态转为常态化，文化和旅游部在7月推出的《关于推进旅游企业扩大复工复业有关事项的通知》中正式恢复跨省（区、市）团队旅游，并将接待游客承载量由最大承载量的30%调整至50%，要求旅游景区继续贯彻落实“限量、预约、错峰”要求，为全域旅游精细化管理指明了方向。《关于统筹做好乡村旅游常态化疫情防控和加快市场复苏有关工作的通知》则强调乡村旅游在推动复工复产复市、稳定村民就业、带动当地经济社会发展中起到的重要作用，要求在乡村旅游领域全面贯彻“外防输入、内防反弹”的总体防控策略，应提供对接政策服务，加快基建进度，推出新产品新路线，加大宣传推介，拓宽增收渠道，规范卫生服务，保障旅游安全，做好示范带头工作，将乡村旅游作为全域旅游发展的重点模式。

在旅游市场不断恢复、旅游消费日益升温的过程中，疫情防控常态化的总体要求也为旅游业的改革发展带来了新的机遇。2020年3月，国家发展改革委等23部门联合印发的《关于促进消费扩容提质 加快形成强大国内市场的实施意见》中明确指出应构建文旅多产业多领域融合互通的休闲消费体系，通过培育非遗旅游、博物馆游、科技旅游、民俗游等新型文化和旅游业态，发展近海旅游、乡村旅游、冰雪游、历史古都文化游等特色旅游，提升“智慧景区”服务水平，利用互联网、大数据、云计算、人工智能等新技术做好客流疏导和景区服务，促进全域旅游发展，提升国家级旅游度假区的品质和品牌影响力。2020年11月，文化和旅游部等10个部门在《关于深化“互联网+旅游”推动旅游业高质量发展的意见》中明确指出应以“互联网+”为手段，在坚持常态化疫情防控的基础上，推动旅游生产方式、服务方式、管理模式创新，丰富旅游产品业态，拓展旅游消费空间，培育适应大众旅游消费新特征的核心竞争力，推动我国旅游业高质量发展。

由以上政策可以看出，进入后疫情时代，全域旅游战略应配合新发展格局进行重新定位与概念解读。