一、关于新的民族国家构建的三种思路
辛亥革命之后,中国的国家结构形式并没有确立下来。恰恰相反,它在一定意义上只是意味着构建新的民族国家的开始。在这个时期,新的国家结构形式不可能是传统封建帝国的简单延续和复制。西方殖民者的外来压力以及国内地方力量的壮大,使得国家形式的确立过程充满了各种博弈与变数。注56当时的有识之士们开始思考这样一个基本的国家政治问题:像近代中国这样一个政治衰败、贫弱困乏、日渐丧失国家主权的老大帝国,什么样的国家结构形式最有利于国家能力的增长与民族生存?什么样的中央与地方关系最有利于一个现代民族国家的权力整合、有效组织和社会管理?
(一)联邦主义
早在1911年,梁启超就指出当时面临的基本问题有两个:第一,政体应该是君主制还是共和制?这个问题已被革命所解决。第二,政体的组织应该是联邦制还是一元制?这个问题还尚待做出回答。注57他认为中国应当将当时的18个行省改为独立州,然后在此基础上组成联邦。1914年,戴季陶在《民国》杂志上发表《中华民国与联邦组织》一文,也全面阐述了联邦主义的主张。注581916年,《民国日报》发表《今后吾人之建国观念》的社论,指认民国为联邦制国家:“夫民国已成之形,固明明为复形也,何政治家讳言之乎?民国成立之历史以省为基础,此人人之所能言也。而今兹之重建共和,亦以省之力最大,是省之于民国为重要构成分子明矣。”注59
辛亥革命后,湖北、江西、浙江、江苏等省独立之后的制度安排或多或少都带有联邦主义因素。武昌起义之后,湖北军政府以地方立法的形式通过了《鄂州约法》,建立了一个共和制的地方政权。该约法宣布按照三权分立原则组织政府,确立了地方省级政府的立法、财政、军事、外交等权力,赋予地方政府很大的独立性和自主权。江苏军政府成立后,也以地方立法形式通过了《中华民国江苏军政府暂行官制总纲》和《江苏临时议会章程》,专门就地方议会的组成、任期和职权进行规定。浙江军政府成立后,制定了《浙江军政府临时约法》,规划了军政府的共和体制,规定议会拥有立法、预算、税收、质问、解释约法以及对都督提出不信任案和弹劾政务员的权力。显然,这些地方立法实际上是依据联邦制原则来构想中央与地方关系的,确立了立法权由中央与地方共享的原则,可以说开辟了非正式意义上的中国地方立法的先河。然而,在当时的国内政治形势之下,这些地方立法的真实目的不是要组成联邦制以实现国家统一,而是企图通过地方立法实现各自拥有势力范围的合法化。
1911年之后,内地18个省中有14个省陆续宣布独立,脱离清廷。独立的江、浙两省联合上海向全国发出效仿美国建立联邦制国家的倡议。该倡议指出:“自武汉起义,各省响应,共和政治,已为全国舆论所公认。美利坚合众国之制,当为吾国他日之模范……急宜仿照美国第一次会议方法,于上海设立临时会议机关,磋商对内对外妥善方法,以期保疆土之统一,复人之和平。”注60其他独立省份如山东、广东等也有类似的呼吁。
显然,当时国内的许多政治精英与知识精英都在不同程度上向往和倡导美国的联邦主义。“1911—1920年之间联邦的观念业已风行各地,而各省事实上已成为中国政治上的自主机构。”有学者对联邦制在中国的适用条件及其优点分析道:“盖社会上之论者,皆已深知,中国自清末起,省区尾大不掉之势已成,特别是辛亥革命军兴以来各省都督,自拥重兵,俨然列国,加上省界意识已成,行联邦制度,乃是势顺而易之举。何况以本省之人,施本省之政,既合服务桑梓之情,对本省之政痛,易于着手改进,且进而能使各省竞争国家政治更添进步之动力,所以社会人士,颇多乐于附和此说。”注61
(二)中央集权主义
以康有为为代表的保皇派,激烈反对赋予地方一定分权的联邦制,积极主张实行中央集权。他认为,将一个统一帝国割裂成多个政治实体是一种倒行逆施,实行联邦制等于是回到两千年前的分裂状态,而在当时的中国,必须实行中央集权。注62这是因为:第一,只有强大的中央政府才能解决中国当前的困难;第二,只有中央政府不受地域分裂压力的牵制,才能确保人民在宪法上的权利不受侵害;第三,如果没有强大的中央政府来完全控制国家的财政、军事与司法,中国永不能变成现代文明国家;第四,一个强大有力的中央政权可以有效地、完全地实行人民的意志。注63
面对联省自治和地方独立运动愈演愈烈的形势,康有为写下《废省论》和《中华救国论》,力图阻止政治分裂的发生。他指出,中国与美国的条件不同,如果中国模仿美国政府的组成,将是愚蠢至极,联邦制度有大害而无一好处。他说,一个行省“跨越千里”,拥有百万以上的人口,是个太大的行政单位,不能行使有效的统治。如果随便实行地方自治,只会阻碍全国统一,不仅不能救国,反而会加重中国的病况。他意识到,行省可能成为中央行政的障碍,联省自治只不过是将军阀割据合法化和制度化。
当时反对联邦制的人还从联邦制本身的缺点和中国的历史教训出发,来论证联邦制不适合中国国情。注64主要观点有:第一,从中国几千年的历史看,周朝的列国、唐朝的藩镇,都是一种地方分权制度,而实行这种制度却导致了周、唐的灭亡;相反,中国在太平盛世时,采用的都是中央集权制度。中国的单一制是中国政制的发展趋势。现今中国已是一个统一的整体,那么就没有必要实行联邦制。美国之所以采用联邦制,是因为美国独立后的各邦为了谋求统一,美国是先有邦而后有国。如果中国仿效美国,那便是先有国后有邦,这不仅不会加强中国的统一,反而只会加速中国的分裂。第二,从中国当时的情况来看,自民国以来,各省军阀本已嚣张跋扈,目无中央;加之南北未能统一,辽沈形同割据,若在此情形下再提倡联邦制,“是惟恐中国鱼烂土崩之不速,而又设法以助桀为虐也”注65。因此,解决中国纷乱政局,不可采用联邦制。第三,从中国的国情来看,也不适宜采用联邦制。中国教育凋残,人民知识幼稚,法制思想尚不普及,若采用联邦制,无异于“东施效颦”。第四,行省独立由于受地方保护主义的影响,大有拥兵自重、地方割据之意。在实践中,各地方利益集团力图借此强化自己的权力。地方分权逐渐演变成地方政治的独立化和地方势力范围的分割,地方自治“不过是对地方割据的一种修辞性承认,它带来的只有战乱”注66。当时的《中国新报》忧虑地写道:“唯是就地方之利益,各省自谋而治之,吾恐地方之见愈深,而全国内部且将有分裂之隐患也。何者?地方自治在谋要地之利益耳。”注67
(三)均权主义
中央与地方均权主义,是孙中山先生关于新的民族国家的理想形式。他认为,在中央与地方之间的权力分配上,中央高度集权与绝对的地方分权都失之偏颇,都不适于中国这样一个自古以来就全国统一、幅员辽阔的国家的国情。
孙中山认为,中央与地方是一个统一的整体,地方是中央的地方,中央是地方的中央,要将“权”的性质作为分配中央和地方职权的标准,以尽时地之宜。为此,他提出“均权论”。在《建国大纲》的第17条,他写道:“中央与省之权限,采均权制度。凡事务有全国一致之性质者,划归中央,有因地制宜之性质者,划归地方。不偏于中央集权或地方分权。”1922年,孙中山在《中华民国建设之基础》一文中再次强调:“权之分配,不当以中央或地方为对象,而当以权之性质为对象。权之宜属中央者,属之中央可也;权之宜属地方者,属之地方可也。例如军事、外交宜统一,不宜分歧,此权之宜属中央者也。教育、卫生随地方情况而异,此权之宜属地方者也。”“事之非举国一致不可者,以其权属于中央;事之应因地制宜者,以其权属于地方。”注68
据此,孙中山力主以地方自治与中央权力统一相结合的“均权主义”作为革命胜利后中央与地方政权组织的基本原则,并且将实现联邦共和制看作革命党人的最高目标:“共和政治也,联邦政体也,非吾党日以为建设中国之无上宗旨乎?”他还明确表示:“中国于地理上分为二十二行省,加以三大属地即蒙古、西藏、新疆是也,其面积实较全欧为大。各省气候不同,故人民之习惯、性质亦各随气候而为差异。似此情势,于政治上万不宜于中央集权,倘用北美联邦制,实最相宜。”注69
1911年11月,先后独立于清廷的11个省23名代表汇聚于武汉,共商建立统一中央政府事宜。这就意味着,中央权力是地方权力赋予的,中央政府应建立在地方独立自主、平等协商的基础之上。1911年12月31日,改国号为“中华民国”。1912年1月1日,孙中山就职中华民国临时大总统。鉴于地方分离主义愈演愈烈,孙中山试图采取中央集权与地方分权有机结合的均权制。他感叹道:“今之中国似有分割为多数共和国之象,余甚希望国民速建一善良之中央政府。”他提出“今之大患在无政府”,因此“保持政治统一。将以建单一之国,行集权之制,使建设之事纲举而目张也”。注70
在《中华民国大总统孙文宣言书》中,孙中山提出:“国家之本,在于人民,合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国,即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人。是曰民族之统一……行动既一,决无歧趋,枢机成于中央,斯经纬周于四至,是曰领土之统一。” 孙中山用“向心力离心力矛盾统一”之说来论述其中央与地方权力关系的理论。他认为,只有中央集权的“向心力”与地方分权的“离心力”保持平衡,国家才能保持正常状态。因此,均权主义是处理中央与地方关系的最好原则,它既吸收了单一制集权的长处,又借鉴了联邦制分权的好处。
综而观之,对中国这样一个拥有悠久的封建专制历史的国家来说,新的国家结构形式的选择和建构将不可避免地涉及传统与现代、中国与外国的关联和协调。通过对辛亥革命之后中央集权主义、联邦主义和均权主义三种民族国家建构思路的比较,可以看出:首先,中国传统的单一制虽然具有可实施的诸多便利条件,但由于背负“封建专制”的恶名以及地方势力的抵制,显然无法实现简单的延续和成为冠冕堂皇的制度安排;其次,联邦主义作为从美国传来的新理念与新制度喧嚣一时,虽然在当时具备了某些实现条件,也得到了许多社会精英的认可,但由于它与中国文化及历史传统之间存在着深刻的隔阂,受到传统的“大一统”观念的强力抵制,甚至有人将其与“分裂”画等号,因而也不可能在当时中国的历史条件下“生根发芽”;最后,孙中山的均权主义,尽管符合人们对于新的民族国家的中央与地方关系的理想要求,但其理想色彩浓厚,在当时几乎没有实现的条件。