二、封建中央集权统一立法体系的形成

从上古到战国，中国古代政治实现了从部落进化到分封，又从分封进化到统一的时代。注30吕思勉认为，中国古代社会完整的国家结构形成于秦朝。在秦之前存在的一直是一个多元而分散的社会，而且，时间越早，这种分散性和多元性就越强。只是在秦朝才实现了对以前多元和分散的社会的整合，形成了较为完整的国家结构。对后世产生重大影响的中央与地方关系也是在这个时候才得以形成。注31

（一）封建皇帝是国家最高立法者

法家“以法统天下”的思想为秦朝的建立和封建国家统一立法体系的形成奠定了理论基础。其主要观点就是要把“法治”与“君权”结合起来，把统一的法令当作君主实现统治、建立全国统一政权的工具，强调君主是唯一的最高立法者。就此，慎到说：“以力役法者，百姓也；以死守法者，有司也；以道变法者君长也。”他提出“民一于君”，即只有国君才有权立法和变法，而各级官员只能“以死守法”，至于一般老百姓则必须“以力役法”。注32

《管子·任法》中明确说：“生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也”,“安国在乎尊君”。管子还阐述了立法与君主权威、国家治理之间的利害关系：“凡君国之重器，莫重于令。令重则君尊，君尊则国安；令轻则君卑，君卑则国危。故安国在乎尊君，尊君在乎行令。”注33韩非提出“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效”注34，强调封建君主必须“擅势”，不得与臣民“共权”，这是因为“赏罚下共则威分”，“上失其一，臣以为百”。注35

综观中国古代社会，自秦始皇建立大一统、多民族的中央集权封建专制国家以来，各代封建王朝几乎都通过制定统一的全国性法令以求得“天下大权，不可旁落”。自秦王朝颁布《秦律》时起，古代中国就改变了“律令异法”的局面，开始建立中央统一的立法体系，以实现凡事“一断于法”“皆有法式”。《中庸》曾对秦朝统一六国的历史性成就评价说：“今天下，车同轨，书同文，行同伦。”注36根据《秦律》，立法权在中央，执行在地方；中央对地方的管辖、指令、监督是法定权力，地方服从中央，臣从君、民从上是法律责任；皇帝的诏令，包括中央的各项法令、规定，都构成中央对地方的制度化关系，它的解释、增补、废除权一律在中央。注37

自秦之后，历代封建统治者也都恪守“乾纲独断”“独制于天下”的统治策略，实行“法自君出”和“法令由一统”，把立法当作是“上之所以一民使下”的重要工具。各个封建朝代都沿袭了秦朝以来中央独揽立法、皇帝是最高立法者的立法制度。国家法令的制定、变动都由中央命令或允许，统由皇帝钦定，以皇帝名义颁行。皇帝是代表中央行使立法权的名副其实的唯一立法者，可以“以意为法”。为了突出皇帝的立法权，还专门规定皇帝的命为“制”，令为“诏”。秦朝之后，又有敕、格等法律形式。注38

中国古代立法一般分为两类：第一类是国家编纂的大规模法典，这是各朝的“基本法”，有较强的权威性和稳定性；第二类是编纂皇帝的诏、敕及有关案例，作为附属于法典的“追加法”或曰“附属法”。后一类立法更为灵活，也更能直接体现皇帝本人的意志。譬如，汉朝的汉律是基本法，令、比、例是追加法。其中，令就是天子之言，所谓“天子诏所增损，不在律上者为令”注39。皇帝的诏令可以创制法律，也可以变动和取消法律。到了封建社会中后期，随着专制主义中央集权越来越趋于极端，皇帝的诏令和钦定例在诸多法律形式当中显得越来越重要。注40唐格、宋敕、明诰、清例莫不如此。注41

（二）法典是中国古代立法的主要形式

中国古代立法主要采取宏大的法典形式。法典是中国古代法文化最重要的制度载体，是中央统一立法的主要活动，也是代表“国之根本”的制度形式。在古代中国，有“一朝天子一朝法”之说。这里的“法”主要指的是法典，也称“律”或“律典”，“律者，历代之典，所以行乎法也，故自昔国家为治者，必立一代之法，立法者必制一定之律”注42。统一的法典编纂，常常被作为消除政权四分五裂、地方割据的重要标志和国家活动。注43这是因为每个朝代在建立之初，都会面临前朝遗留下来的纲纪废弛、社会无序的局面。因此，法典的颁布被视为社会稳定、国家统一与良好秩序的象征，还常常被看作建立政权和朝代递嬗的标志。“故法经六篇以后，历秦汉魏晋唐宋明清十余朝，以迄现代，无不编纂新法典。一代之中，或数度或数十度修改之。有宋一代，法典总目且及二百之多，岂不盛哉。”注44

中国古代历史上，一些有大作为的统治者往往都深刻认识到，“盖君子之为政，立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。如其不能立法，而欲人人悦之，则日亦不足矣”（王安石语）注45。尤其是对于在各朝建立之初具有“改朝换代”标志性意义的法典编纂，皇帝们常常是殚精竭虑、思虑周详。譬如，汉高祖、唐高祖、明太祖、清世宗都是中国古代皇帝当中重视国家立法的重要代表。汉初刘邦一入关就“约法三章”。登基称帝后，刘邦感觉到“三章之法，不足以御奸”，即任命重臣萧何参照秦律“取其宜于时者，作律九章”。注46

隋文帝即位之后，为稳定中央集权、防止分裂割据，便命郑译、杨素等人开始制定《开皇律》。唐高祖命尚书裴寂、大理寺卿崔善为等人制定《武德律》。唐太宗继位后，励精图治，重视立法，命长孙无忌、房玄龄等人编纂《贞观律》。唐高宗时，又令长孙无忌、李勣等人编纂《永徽律》。以《武德律》《贞观律》《永徽律》三部法典为基础，形成了被后世誉为“东方法制史之枢纽”“中华法系之灵魂”的《唐律疏议》。唐玄宗时期还制定了《唐六典》三十卷，这是中国封建时代最早的一部行政法典。唐朝的这些重要立法活动，标志着封建法制已达到相当完备和发达的状态，也是中国封建社会进入兴盛时期的重要标志。

明太祖朱元璋在获取全国政权之前就下令“拟律令”，提出“法贵简当”“夫网密则水无大鱼，法密则国无全民”的立法思想。明朝初年，朱元璋认识到“治国先正纲纪”，“夫法度者，朝廷所以治天下”。在制定《大明律》的过程中，“每奏一篇，命揭两庑，亲加裁酌”。后人这样记叙《大明律》长达三十余年的编纂过程：“盖太祖之于律令也，草创于吴元年，更定于洪武六年，整齐于二十二年，至三十年始颁示天下。日久而虑精，一代法始定，中外决狱，一准三十年所颁。”注47

洪武三十年《大明律》编纂完成之时，负责修律的刘惟谦在《进明律表》中说，《大明律》是由朱元璋亲自笔削裁定的。除了编纂《大明律》之外，朱元璋还编成《御制大诰》《御制大诰续编》《御制大诰三编》和《大诰武臣》，目的在于“警戒愚顽”，使臣民得知“趋吉避凶”之道。这些大诰与《大明律》一样，具有最高法律效力。注48朱元璋还下令对大明律和大诰“子孙守之”，“群臣有稍议更改”便要被处以“变乱祖制”之罪。注49

清朝清世宗雍正亲自为《大清律例》撰写序文：“朕以是书民命攸关，一句一字，必亲加省览，每与诸臣辩论商榷，折中裁定，或析异以归同，或删繁而就约，务期求造律之意，轻重有权，尽谳狱之情，宽严得体。三年八月，编校告竣，刊布内外，永为遵守。”注50清朝中后期乾隆年间开始修订《大清律》。无论是条例还是总注、小注，清高宗乾隆本人也都要亲自审定。

（三）中央统一立法对于中国古代国家治理的意义

早期的封建统治者们早已意识到，中央集权的基础是国家统一，而“一统天下”又必须以法制统一为前提。秦始皇统一中国之后，“平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及”注51。在“大一统”帝国的巨伞之下，中央集中统领国家治理的各项大权。“大一统”的基本要求就是“一统乎天子”、一统乎天子之法。

经过两千多年的辗转相承与演进流变，中央统一立法已积淀为我国一项重要的政治与法律文化传统。在漫长的历史进程中，中央集权立法对于幅员辽阔、民族众多的中国古代超大型国家治理具有重要意义。

中央统一立法的权威性能够树立以封建皇帝为象征的政治权威和权力中心，使中央的旨意以国家大法的名义贯行全国，并以此为基础形成统一国家治理的制度基础和权力运行体系，从而进行有效的政治控制与社会整合。法典等中央律令的权威性可以把封建君主的统治地位以国家大法形式巩固下来，以一种相对稳定的形式确认普遍的行为标准和社会秩序，形成强大的制度示范性和政治“向心力”。钱穆在评价中国古代政治时说：“中国政府既是绝对地代表全国性的，而地方政府却又竭力避免其限于地方性。这样才可使大一统的局面永远维持。而全国各地方声教相通，风气相移，却可使各地文化经济水准永远走向融合，走向平均，不致隔绝，不致分离。”注52

中央统一立法为郡县制国家治理提供了统一的行为准则。秦朝统一中国之后，废除了西周以来的世袭分封制，推行中央直接管理的郡县制，建立完整的地方行政机构，且地方官吏均由皇帝本人任免，从而确立了中央高度集权的封建君主专制的国家形式。在中国古代官僚制之下，中央立法被封建统治者视为控制臣民、安民立政的工具，其主要功能在于“治民”“治吏”，而并非用以“治权”。无论是中央还是地方的行政管理活动，都是以“朝廷”的法令作为最高法律依据展开。“皇帝高高居于权力的顶峰，俯视着尘土中碌碌劳作的黎民。在他的下面，依照品级和人数的反比，是上下相承、左右相连的一层一层官僚。这就是中国封建社会的政治构造。”注53通过制定严密的法令，封建皇帝可以划分君臣名分，维护君尊民卑的统治秩序，建立严密的官僚管理制度，可以“合法”地君临天下，指挥国家军政大事，从而确保“主独制于天下，而无所制也”。

在封建时代，地方只是中央权力的传导和延伸，并不具有任何正式意义上的立法自主权。地方官员的行为依据主要就是以封建皇帝为象征的中央统一律令。他们必须听命于皇帝的差遣，按照皇帝的旨意行事，不得违背和怠慢。黄仁宇对封建国家编纂统一法典的意义进行了阐释，即“为了帮助行政管理者的工作，就有了法典的制作”注54。借助于中央统一律令的制定与实施，以皇帝为代表的中央得以实现对全国各地官员的行为规范与监督，使自己的旨意通过各级官员的社会治理活动在全国范围内得到执行。

此外，中央立法的统一性使得不管是在内地还是在边陲，不管是汉族还是少数民族，都有可能在形式上适用同一种法律制度。这不仅有利于国家统一、政治安定，有利于强化对地方的监督，而且对于促进多民族国家政治、经济和文化的交流与融合，形成华夏地区共同的经济与文化联系，以及构筑一个稳定的文化纽带和政治认同体系，也具有非同寻常的意义。从人类历史来看，一个国家内部各民族力量对比的状况将直接决定国家治理形式的选择。如果一个民族的力量和实力的发展远远超出其他民族，那么这个民族就有可能成为民族国家统一的核心力量，也意味着这个国家可能通过中央集权的制度模式来实现国家整合。

早在战国时，我国就已形成华夷一统，“中国”与“四夷”五方之民共为“天下”、同居“四海”的整体观念，并以中原地带为核心形成了稳定的民族共同体。在历代封建王朝坚持“法令一统”的同时，儒家文化逐渐成为各个地方和各民族认可的主流文化传统，汉族也逐渐成为中华民族的核心民族。这就为中华民族的整合和古代中国国家治理多元一体格局的形成奠定了制度基础。注55