引言

中央与地方关系横穿中国五千年的文明史，一部中国史可以说就是一部处理中央与地方关系的历史。新中国成立以来，面对人类历史上前所未有的人口规模扩大和社会巨变，由于国家治理任务的历史延伸性、高度分散性、极度复杂性和巨大的地方差异性，国家治理结构意义上的纵向分权日益成为一个比横向分权更为重要和紧迫的问题。

从中央与地方关系的视角来看，国家治理能力的高低不仅体现为其主权管辖范围的大小，而且在更大程度上取决于中央通过不同层级的地方自上而下执行法令的效果，以及中央权威不断向社会渗透、嵌入并进行有效的权力运作和社会整合的程度。换言之，中国特色国家治理的实效只有通过中央与地方两种治理主体的角色分工和高效合作以及由此形成的国家治理的意志与行动的统一才能实现。

如果把当代中国国家治理看作一个动态的系统工程，首先，中央要不断制定和完善一个公正权威、科学高效的高质量“治理体系”；其次，地方要不断提高落实各项制度的执行能力。显然，中央的主要职责是负责国家治理制度设计的“最先一公里”，地方尤其是县域地方在很大程度上是负责国家治理各项制度落实的“最后一公里”。在从“治理体系”转变为“治理实效”的过程中，中央与地方立法关系的定位、配置和调适具有特殊重要的意义，地方立法在其中发挥着至关重要的联结和桥梁作用。

立法是把由特定经济社会条件所决定的国家意志加以文本表达和客观呈现的过程，是国家对社会成员进行明确性、权威性的行为指引，对社会资源进行组合配置和创造社会秩序的过程。马克思曾说“立法权是组织普遍物的权力”注1。就权力的基本属性而言，立法权是一种法律规则创造的权力，而行政权、司法权都属于“法律的实施”的权力。作为一项创制普遍的行为规则的政治活动，立法是行政权、司法权产生的起点和运行依据，亦是国家治理体系形成的首要环节。在一个超大规模的现代国家，中央与地方立法关系的制度建构是国家纵向治理权限划分的前提性环节，也是形成和演绎其他各种中央与地方关系的基础。中央与地方在国家治理过程中的职能分工，首先应当通过中央与地方的立法权限划分来体现。

为此，中央与地方立法关系理应成为当代中国立法发展的一个“轴心问题”。不管是总结改革开放40多年来中国法治发展的经验还是研究“国家治理的奇迹”，中央与地方立法关系都是一个很好的切入点。我们在思考“当代中国是如何治理的”这个问题时，关键是要回答“中央通过一种什么样的政治理念、制度机制和组织形式，有效实现国家政令的上传下达、上行下效？如何通过中央立法与地方立法的关联互动，共同引领经济发展和国家善治的目标实现？”的问题。我们还要回答“现阶段中央与地方关系改革如何跳出‘一放就乱，一乱就收，一收就死，一死又放’的‘内卷化’怪圈？如何走出中央立法的‘部门本位’和地方立法的形式主义困境？如何在国家法制统一的条件下促成地方立法的主动担当与积极作为？”的问题。

基于对上述问题的长期思考，本书以中国这样一个超大规模国家的治理为叙事与分析的主要背景，从中央与地方立法关系的历史变迁与时代演变、理论模式与制度构建、实践表现与现实问题等方面，对当代中国中央与地方立法关系的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑进行系统深入的观察与阐释，以期获得对当代中国立法发展的成就、不足与未来变革的一种解读和启示。