第一节　“县域”何以成为基层治理体系的重要结构性层级

县级政权是中国基层两千年以来最完整、最稳定的基层行政单元。如果将县域视为基层治理的“有机体”进行整体统筹、系统谋划和总体布局，进而构建县域基层治理体系，那么县域至少在体系坐标、功能坐标、目标坐标、技术（工具）坐标以及价值坐标五个方面，发挥着其他行政治理单元无法替代的作用。“县域”因更能回应基层治理体系与治理能力的现实问题，而成为适合构建基层治理体系的结构性层级。

一、体系坐标：社会治理与基层治理在县域“转接”

党的二十大报告、十九届四中全会报告、十九届五中全会报告等党的重要文件精神，深刻揭示了国家治理体系、社会治理体系与基层治理体系之间的有机关联。一方面，社会治理体系是国家治理体系的功能性“子系统”，基层治理体系则是社会治理体系的有机组成部分；另一方面，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。正因为其为一项系统工程，因此既不能脱离国家治理体系与社会治理体系，也不能脱离国家治理基石来谈基层治理，而应从将维护基层社会的稳态性作为基层治理的底色这一结构性功能的角度来谈基层治理。将基层治理的执行组织层级定位为乡镇（街道）与村（社区）的同时，还应当将承担社会治理与基层治理的有机链接、指令转化、资源互通、主体连结等功能的枢纽组织层级定位于县域，才是实现社会治理与基层治理有效衔接，促进社会治理“有机体化”（王春光，2021）的题中之义。这是因为，“县域”是基层直面社会的最后一级完整政府，可被看作国家治理体系落地基层治理的总揽中枢，承担上衔下畅的重要职能，其既要有效承接中央、省、市对基层治理的核心关切，又要做到总体布局、系统设计、全域构建、统筹多元，还要做到直面基层、团结群众、回应关切、落地执行、激活社会。这也同时表明，县域基层治理体系，当有效发挥国家治理、社会治理与基层治理“转接域”的功能。

二、功能坐标：条状指令与块状分工在县域“整合”

国家治理是一项有着“总体性治理”（曹正汉，2011；周雪光，2011；陈家建 等，2019）特征的系统工程，从党委政府的维度来看，有关国家治理的各项行政指令与治理资源经由任务分解后在科层体系中逐级传递，因此执行指令时，呈现明显的条状层级特征。基层治理作为国家治理体系的“基础”部分，当充分体现国家意志，衔承“总体性治理”之逻辑，将条状指令有效传递到基层社会中去，尽全力确保行政指令执行有效。然而，社会治理与基层治理同时有着“多元参与治理”的目标属性，从治理效能的角度来看，须做到统筹各条线治理力量集成推进，以及多元主体形成优势互补、共担权责、共建共治、共享权益的分工与合作。国家治理经由纵向行政指令所延展出的权责、资源、关系、事项等治理格局，同基层治理经由横向“多元参与”所延展出的治理主体间共建、共治、共担、共享的治理格局，在乡镇（街道）、村（社区）两个场域“相遇”并产生张力，亟待在县域进行整合统筹，以形成厘清条状指令与复杂的块状分工间的协同模式。这也表明，县域基层治理体系，应发挥将条状指令与块状分工有效整合的“整合域”功能。

三、目标坐标：基层秩序与社会活力在县域“调控”

基层治理的理想状态，是秩序与活力的高度统一。面对二者常常此消彼长的矛盾与张力，应形成有效的制度性安排，在促进社会秩序达成的同时，还能令社会活力在制度框架下，被有边界地充分表达。一套执行有效的制度安排，应兼具规制性、规范性与“文化-认知”性，这也构成了制度秩序的三个不断深入的核心要素，这意味着一方面既要对参与基层治理多元主体的责权边界形成规制性约束，还要进一步令多元主体的能动性和创造性形成规范性行动，最终还要将上述规制性、规范性内化为多元主体的文化认知，转化成其高度的认同自觉；另一方面还要为社会活力的充分施展留足空间，避免“一管就死、一放就乱”。乡镇（街道）、村（社区）间在秩序与活力的着力上，优势互补、相互侧重，乡镇（街道）侧重秩序构建以提升基层政权能力，村（社区）侧重激发活力以提升“三治”（自治、法治、德治）融合能力，而“县域”则通过制度性安排发挥重要的“调控”职能，成为基层治理体系中基层秩序与社会活力的重要“调控域”。

四、技术坐标：治理空间与治理要素在县域“分配”

基层社会无限复杂，基层治理事无巨细。由于基层治理涉及区县—乡镇（街道）—村（社区）—小区（院落）等多层多级的治理单元，以及乡村、城市、产业和不同城市化进阶阶段的差异化城市类型等多元多样的空间形态，同时多个条块行政部门分别支配下的治理资源，令基层治理工作千头万绪、难于运筹帷幄。选择将治理空间与治理要素进行密切配合及精准分配是基层治理中的重要治理技术，也是理顺和厘定基层治理“千头万绪”，撬动基层治理以一持万的重要切口。一方面，应从城镇化进阶与人口流动趋势两方面明确基层治理空间单元的人口承载、服务承载、需求响应和要素配备，打破体制与资源壁垒，对基层治理作出四两拨千斤的空间布局；另一方面，要通过空间治理的方式，将基层治理的复杂性以具体化与聚焦化的方式实现明确化，使得多层多级、多元多样的治理单元与分散在条块和社会上的治理资源等治理要素，围绕明确了的治理空间进行集成聚焦与导入聚焦。基于我国的城乡基层现实，对治理空间与治理要素的精准分配，需要较强的治理技术，而“县域”是更能保证该项效能的“分配域”。

五、价值坐标：多元诉求与价值一体在县域“平衡”

“多元参与治理”既是中央对基层治理的目标导向，更是体现“以人民为中心”理念，满足人民群众不断增长的美好生活需要，构建基层社会共同体的根本要求（刘伟，2019）。基层社会共同体的构建，当充分体现“多元一体”的价值遵循，使得基层治理共同体的价值体系兼顾一般性与地方性。“多元”即指满足多元诉求，有两个方面的含义，一是统筹基层各条线治理力量集成推进，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动；二是激活“政府—企业—社会”等多元主体有序、有效地参与到社会治理中来，形成基层“政府—企业—社会”共担治理权责，构建“共建共治共享”的基层社会共同体。县域是基层最后一级完整政府，责无旁贷地成为“政府—企业—社会”三方有序互动的组织单元、制度设置与系统规划的层级。“一体”指构筑“价值一体”，即将“价值一体”贯穿于基层治理体系的方方面面，通过基层社会共同体建设，在基层社会关系与基层治理主体两个层面，形成在党建引领下基层政权治理能力与群众自治能力不断增强，普通群众相互支持、友善和谐的日常生活状态。多元主体对基层治理的体制机制、制度安排、价值观念等展现出高度的行动自觉、规范自觉、认同自觉与意识自觉。这需要基层治理体系具备强大的价值引领力，不仅兼具多元诉求的满足力与价值一体的构筑力，还能有效地平衡二者间的张力，而这在基层的各单元中，需要“县域”的统筹力方能有效平衡，需要“县域”成为基层治理体系中的价值“平衡域”。