三、成渝地区双城经济圈粮食应急保障能力提升

粮食应急保障体系建设是粮食安全保障能力提升的重要内容。近年来，随着成渝地区双城经济圈粮食应急保障体系的不断健全，应急保障能力不断提升。为了应对地震、洪涝、泥石流、新冠肺炎疫情等突发事件，四川省建立起了应急小包装储备机制，其中省级大米的小包装大约1万吨、菜油2800吨，能够保障全省15天的消费量，截至2021年年底，全省设立应急加工企业240家，应急供应网点3400个，改建区域性配送中心21个。重庆市的粮食应急保障体系也在逐步完善。

（一）粮食应急保障能力提升的必要性

1.国内外复杂环境导致粮食安全风险挑战凸显

世界正经历“百年未有之大变局”，我国的外部政治经济环境将会更加复杂，粮食安全形势将更加严峻。近年来，国际格局加速演变，逆全球化叠加疫情冲击，国际粮食市场博弈和风险加剧，贸易垄断、价格波动等不可控因素增多，导致全球粮食供给体系的不稳定性和不确定性加剧。根据联合国粮农组织（FAO）公布的《2020世界粮食安全和营养状况》数据，2019年全世界有6.9亿人处于饥饿状态，占世界人口的8.9%，一年中增加了1000万人，五年中增加了6000万人；全世界有近7.5亿人面临重度粮食不安全，有20亿人无法正常获取安全、营养、充足的食物。按照这个发展趋势，世界到2030年将难以实现零饥饿的目标。2020年，由于新冠肺炎疫情引发的经济衰退，全世界食物不足人数将新增8300万人至1.32亿人。新冠肺炎疫情的蔓延影响了劳动力流动、货物运输、农业生产资料供给，主要粮食出口国采取出口限制和“囤粮”保护措施，打击粮食生产并中断粮食供应链，区域性粮食短缺现象依然严重。2021年粮价持续上涨并维持高位运行，从而给成渝地区双城经济圈粮食应急调控以及企业收储轮换造成困难。可以说，一旦发生重大突发事件，如果粮源入川困难，那么粮食安全就有隐忧。

2.粮食产需缺口不断扩大

在粮食产业发展环节中，流通和储藏环节作为中介环节，是保障粮食产业系统能够流畅和完整运转的重要一环，在粮食产业系统中发挥着“蓄水池”的作用。实际上成渝地区双城经济圈的粮食消费需求量在不断扩大，导致该区产不足需，供需缺口越来越大，这就迫使需要从外调入粮食，以平衡该区的粮食需求量。具体来看，2010年重庆市就已经从外省调入粮食总量353.3万吨，此后调入量逐渐扩张，每年都基本在300万吨以上，有的年份还突破400万吨，相当于重庆市粮食总产量的30%以上，具体如表8所示。

四川虽然是传统意义上的粮食主产区，但是从最近几年的数据来看，四川和重庆存在同样的问题。由于四川人口多，加之现代化、工业化和城镇化的快速推进，使得该区粮食产不足需的情况日益严重，因此四川省近几年来也同样需要从外省调入粮食以平衡消费需求。四川省粮食流通现状呈现出“两个并存”的特点，一是四川省粮食总量供应充足和粮食结构性不足矛盾并存。目前四川省口粮基本能够实现自给，从省外调入的粮食主要是为了满足饲料消费用粮、工业转化用粮等，同时粮油对外依存度较高。二是省内粮食连年丰收与省外调入量持续增大并存。自2007年以来四川省的粮食总产量连续丰收，与此同时，“引粮入川”的数量也随之增加，从700多万吨快速地增长到1200万吨以上，“十二五”期间，四川共收购粮食3046万吨，销售粮食5508万吨，引粮入川6014万吨，2017年之后的几年粮食调入总量都保持在1500万吨以上，具体如表9所示。受资源要素约束、土地重金属污染、自然灾害频发影响，四川省粮食持续增产难度大，应急救灾保供任务重。

3.结构性调入矛盾突出

从粮食调入结构来看，无论是重庆还是四川，在口粮方面基本都能够自给自足，需要从外省调入的主要是玉米、小麦以及大豆等。重庆市2013年的玉米调入总量为100万吨，占粮食调入总量的40%以上，并在之后年份里都保持在100万吨以上，2018年玉米调入总量为187.4万吨，占比为60.8%；小麦的调入量呈现出减少的趋势，2013年重庆小麦调入量和玉米相当，到2018年小麦的调入量只有37.6万吨；粮食消费需求升级与优质粮油供给不足的供给错配矛盾，使粮食供需缺口不断扩大，2018年需要从外省调入123.5万吨来满足需求，这主要是因为重庆本地籼米口感较差，仍需从市外调入优质大米调剂市场需求。

四川的总体情况和重庆大致相当，口粮基本能够实现自给，主要是调入玉米和工业转化需要用粮，常年调入量在1800万吨左右。

综上所述，从成渝地区的粮食生产、消费以及调入情况的分析可以发现，虽然粮食产量的总量较高，作为全国13个粮食主产区之一的四川省粮食总产量甚至可以排在全国的前列，但成渝两地的人均粮食产量比全国人均粮食产量低，而人均粮食消费量却比全国水平高，每年产销缺口超过2500万吨，超过川渝地区粮食年产量的50%。这意味着四川和重庆的粮食对外依存度已经超过30%。由于成渝地区粮食产量继续增产越来越难，无法依靠自身生产满足粮食消费需求，已成为事实上的粮食主销区，一旦出现突发事件，应急保障的任务将十分繁重。

（二）粮食应急保障能力提升存在的主要问题

1.粮食应急保供基础仍然薄弱

成渝地区气候高温高湿，储粮条件复杂，而现阶段绿色储粮、智能粮库等技术处于初期阶段，粮食仓储、物流及救灾物资储备设施基础薄弱，民族地区仓储设施陈旧老化，粮食物资仓储规模小、网点分散、储备设备使用效率不高。在物流体系方面：一是粮食物流渠道单一，铁路运输率超过90%，应对突发情况的能力较差；二是物流设施配置不优，机械化程度较低，物流服务水平处于大有序而小无序的状态。

2.粮食和物资储备结构性短缺

成渝地区粮食库存消费比仅为17%，储备保供风险大，品种结构性矛盾日趋突出，口粮品种和品质调剂、饲料及工业等转化用粮需从省外调入解决。同时土壤重金属污染问题日益突出，资源要素约束严重，粮食持续增产难度大。部分品种粮食供求结构性失衡问题凸显，落实县级成品粮油应急储备难度较大。县（市、区）级物资储备基础设施薄弱，条件简陋，物资品类匮乏，管理不规范。

3.缺乏成品粮油大型龙头企业

目前成渝地区双城经济圈成品粮油业企业规模小、实力弱、管理粗放等问题突出，市场竞争力弱，缺乏具有产业带动能力的大型成品粮油龙头企业，粮食初加工、粗加工产品多，缺乏市场竞争力。产品品牌影响力仅限于县域、市域辖区内，知名品牌少。中小企业发展面临资源环境约束加大、要素成本上升等挑战，提档升级面临瓶颈约束。

4.应急保障能力需进一步提升

成渝地区自然灾害频发，四川省的183个县（市、区）均列入地震烈度6度及以上，防灾备灾压力大，应急保供任务繁重。应急救灾物资储备体系还不健全，应急救灾物资储备库建设标准较低、储备规模参差不齐、救灾物资储备管理人才队伍建设亟待加强。

5.信息化建设滞后

粮食储备及流通能力现代化建设短板明显，粮库业务管理、出入库、仓储保管、安防等业务领域的机械化、智能化水平较低；信息化建设不规范、不平衡、标准不统一、信息技术老旧、互联互通不足，不同程度存在“信息孤岛”现象。尚未形成全省统一的粮食运输信息管理系统、公共信息交换和电子商务平台，国有粮食收储企业信息化升级改造覆盖率为50%，距离全覆盖的目标仍有较大差距。

（三）粮食应急保障能力提升的对策建议

1.健全粮食市场监测预警体系

构建新型粮食市场风险监测预警机制是提升应急保障能力的前提和基础。围绕成渝地区双城经济圈粮食安全大局，需要进一步强化粮食流通统计调查，完善粮食收购、储存、物流、加工、销售等数据采集、分析和发布机制，优化监测网点布局，推进数据标准化管理，实现数据资源互通共享。加快构建系统全面、专业权威、及时高效的新型粮食市场监测预警体系，加强专业团队和专职机构建设，强化分析会商和综合研判，建立完善数据整合、共享和信息发布、上报工作机制，主动发布粮油供求价格等信息，合理引导市场预期。加强粮食市场价格监测预警，确保信息监测网络全覆盖；密切关注粮油产品的产销动态，重点观察农产品批发市场、农贸市场、农（商）超等一线农产品的市场价格变动情况；优化价格预警分析模型，以面粉、大米、食用油等主要粮食品种或单一品种市场价格在15天内涨跌幅20%为基准，充分利用云平台、大数据技术优化信息资源配置，及时发出价格预警信息，并做好各项应急供给准备工作。

2.加强综合性应急保障网络建设

聚焦提升区域性综合性应急保障能力，加强综合性现代粮食应急保障中心建设。推进区域中心城市应急加工配送体系建设，加快完善全链条粮油应急供应体系，打造一批综合性粮食应急保障中心。推进应急保障网络功能提升，支持粮油应急加工设施和成品粮仓储物流设施建设，加快构建覆盖全面、布局合理、运作高效、保障有力的粮油配送网络，提升应急响应能力。支持冷链物流发展。

3.加快推进现代粮油加工配送基地建设

聚焦提升成渝地区双城经济圈粮食应急保障能力，高起点推进成都和绵阳等7个区域中心城市粮食应急中心建设，完善原粮储备、成品粮储备、应急加工能力储备等应急基础设施，打造应急基地，提升应急保供效率。支持城镇密集区、川渝毗邻地区应急基地建设，提升区域应急保障能力。

4.加强成品粮油应急加工能力储备

按照区域日均粮油消费需求量，建立一定比例的粮油应急加工能力储备。要提高粮食储备调节能力，完善粮油产品的常态化储备制度。鼓励符合条件的多元市场主体参与地方粮食储备相关工作，合理确定成品粮油储备规模。成品粮油储备一般应达到10～15天的应急供应量；加快推进智能仓库、低温仓库和绿色仓库等现代仓储设施建设，重点加强粮油生产大县（市、区）、城镇人口密集区、灾害频发地区和关键物流节点的仓储能力建设，加快推进三州及少数民族地区老旧仓房的维修改造与升级，切实改善仓储条件，提高仓储和应急保供能力；强化应急能力储备，加强政策支持和资金投入，重点培育发展一批大型龙头加工企业，按照区域日均粮油消费需求量，建立一定比例的粮油应急加工能力储备；加大成品粮油应急低温储备库建设的支持力度，严格落实储备任务，确保每个县保有一定数量的成品粮油应急储备。