1 绪论
1.1 问题的提出
新安江流域发源于安徽省黄山市休宁县，横跨皖浙两省，是浙江省最大的入境河流，也是其下游的千岛湖水资源供给的主要地区。然而，关于上下游如何履行好保护和治理的责任，两地政府曾多年博弈。已有的监测数据显示，新安江皖浙交界断面水体总氮、总磷指标值呈上升趋势，给千岛湖的生态状况敲响了警钟，新安江流域的治理工作迫在眉睫。2011年11月，财政部、生态环境部等在新安江启动了国内首个跨省域生态补偿机制试点，2012—2014年作为三年试点期，在监测年度内，每年补偿资金为5亿元。其中，每年由中央财政出资3亿元给安徽省，用于新安江治理，皖浙两省各出资1亿元；以两省交界处水域为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准的，由下游浙江补偿安徽1亿元，劣于基本标准的，由安徽补偿浙江1亿元。新安江实行跨省域生态补偿机制试点以来，黄山市累计有170多家污染企业被关停，90多家工业企业陆续搬迁。此外，黄山市实施农村垃圾和污水处理等项目，强化对重点河道的综合整治，新安江成为国内水质最好的河流之一(1)。
在这个案例中，第一种分析认为，保护新安江流域产生了正向生态外溢，使得受益方在不付出任何成本的条件下享受保护该流域所产生的非市场商品和服务（Swinton et al.，2015），需要利益主体之间通过生态补偿方式将其外部成本内部化，保障新安江流域生态环境资源的公平分享和永续利用，进而形成良好的流域上下游补偿模式（陈瑞莲、胡熠，2005；郑海霞，2006；刘铮、张宇恒，2017；马永喜等，2017）；第二种分析认为，发展权是公民自然享有的关于发展机会均等和发展利益共享的权利（汪习根，2004），上游保护水源地会对相关主体的发展权造成影响（马莹、毛程连，2010；黄锡生、何江，2017），下游地区对上游地区的经济补偿是实现共享发展理念的具体措施（张启兵，2012）；第三种分析认为，发展权是由于管制或规划导致的一种权利（张鹏，2010），通过刚性管制将上游划定为限制发展区域，上游必须承担资源或环境保护任务，而下游被划定为可发展区域，就造成了相关主体利益的“暴利—暴损”困境（windfallwipeout dilemma），受益方对受损方进行补偿，解决了因土地用途管制造成的利益不均衡问题。尽管不同的学者都使用“发展权”一词，但其含义及补偿原理是迥然不同的。可以看出，第一种分析是基于外部性内部化原理的生态补偿，第二种分析将其作为一项基本人权的经济补偿，第三种分析是对因土地用途管制造成的利益损失进行的补偿。
本书研究的是由于土地用途管制而形成的发展权补偿问题，主要解决的是土地用途管制对产权人权利限制而造成的“暴利—暴损”困境。
目前，中国正处于城镇化和工业化进程的快速推进阶段，非农用地的需求不可避免地将持续增长，耕地非农化速度过快导致耕地资源被大量浪费，势必对我国粮食安全、生态安全和经济可持续发展构成威胁。在我国独特的国情下，“最严格”的土地管理制度不仅没有遏制耕地的流失，还在现实运用中暴露了一系列弊端。在我国的土地用途管制框架下，国家严格限制土地开发利用，不同土地用途的相关主体面临着不同的发展潜力和机会，由此产生了“暴利—暴损”困境。此外，中央政府采用指令性管理下达建设用地计划指标，并严格要求各级政府不得突破计划指标要求。一方面，该计划配置方案强调不同区域的“发展权利公平”（汪晖、陶然，2009），没有对不同区域建设总量规模实行差别化的控制约束，进而造成大量的农业生产空间或自然生态空间被严重侵占（王博，2016）；另一方面，计划配置的用地指标与区域的实际需求存在较大偏差，可能产生的结果是，经济落后地区用地指标相对宽松，容易导致土地利用集约程度低，土地价值得不到充分体现，而经济相对发达地区则面临用地指标供给严重不足的情况。由于缺乏指标调节机制，分配的指标无法依据需求变化进行二次调整（王克强等，2011），最终导致有些区域的年度建设用地指标用不完，而有些区域超过计划限制。这种“刚性有余、弹性不足”的管理思路逐渐暴露出与新阶段建设用地配置的诉求存在不一致的矛盾（王博等，2016），亟待对其进行转变。
国内有学者认为，土地发展权能解决土地用途管制造成的利益分配不公问题，主张将其引入我国的土地管理政策中；也有学者认为，发展权是一项与土地所有权分离的财产权，主张将其植入我国法律体系；还有学者认为，发展权是农用地转为建设用地的增值部分，主张将其引入我国土地征收改革领域。可以看到，国内学者对土地发展权的中国形式有不同的见解，甚至存在对立、冲突、混乱的情况。究其原因，主要是学者对土地发展权尚未形成统一的认识，且在我国现行的制度体系与框架下，土地发展权市场的功能和定位并不明晰。本书试图对土地领域中的发展权理论“正本清源”，基于国际比较，厘清英美法系土地发展权在我国不同视域下的对应形式，提出土地发展权转移机制设计的原理，将土地发展权市场引入我国现有的土地用途管制框架中，探索土地发展权转移机制设计的技术路径。