1.2 研究的背景与意义

1.2.1 研究的背景

1.2.1.1 对于农户经营分化的回应与促进

2014年和2015年，在连续两年的中央农村工作会议上，习近平总书记提出保证粮食安全是现代农业建设的重点与难点，强调“再次激发农民的种粮积极性”“解决好‘谁来种粮’的问题”对于提高我国粮食生产能力具有重要意义；2015年的“中央一号文件”中，粮食安全问题被放在了重要位置。

2014年，中央农村工作会议突出了粮食安全的重要性及引导农户经营分化、完善粮食经营体系对粮食安全的重要性，把粮食安全摆在首要位置，指出“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，调查组的饭碗应该主要装中国粮”，强调粮食安全的保障重点仍然是调动和保护好农民经营农业和经营粮食的“两个积极性”，让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性；为了提高农民从事农业生产与从事粮食生产的积极性，国家主张重视农村基本经营制度的进一步完善。坚持农村土地农民集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系；加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。针对农户的非农分化及组织化程度不断加强的趋势，国家主张加强新型农民培育和农民的组织化建设，高度重视“谁来种地”和“如何种地”的问题。把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略，提高种地的集约经营、规模经营、社会化服务水平；鼓励发展家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型农业经营主体。

2015年，中央农村工作会议提出，为引导农户种植结构分化，要加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足，品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给，顺应农地流转加速、适度规模化经营的大势，通过发展适度规模经营、开展社会化服务等，降低生产成本，提高农业效益和竞争力；要树立大农业、大食物观念，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、全产业融合发展。保障国家粮食安全是农业结构性改革的基本底线，要保稻谷、小麦等口粮，保耕地、保产能，保主产区，特别是核心产区的粮食生产，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。要充分发挥适度规模经营在结构性改革中的引领作用，农业支持政策要向规模经营主体倾斜，同时要注重让农民分享成果。要完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储政策，为农业结构性改革提供动力。

2017年，党的十九大提出了乡村振兴战略，强调“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”，并就引导农户经营分化、新型农业经营主体培育和农户经营对于国家粮食安全的重要意义提出了具体的意见。2018年的“中央一号文件”更是详细阐述了新时代我国推进乡村振兴战略的重大意义、指导思想和主要思路，并就乡村振兴战略发布了行动纲要，指出在市场化体制转型背景下，农民是乡村振兴战略的主要实施者、推动者和获益者。推进乡村振兴战略不能寄希望于单向度的政府行政力量，而需要将激发农民的活力、创新力作为根本立足点。激发农民的活力和创新力，需要探究现阶段我国农民分化的表征、发生机制及客观效应，这对中国立足农民的结构特征，有效地实施乡村振兴战略具有实践价值。[62]

2019年2月，中共中央、国务院印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，重点、有针对性地解决“大国小农”实现农业现代化这一难题，成为进一步深入推进农户经营分化的具体性的操作纲领。我国各类农业经营主体中，小农户数以亿计，而各类新型农业经营主体数以万计。小农户数量占绝对优势，在未来相当长时期内其绝对优势也难以改变。如何在现代农业的新路中为小农户的生产经营找到发展空间？小农户如何适应现代农业发展的新路，通过自身的经营分化寻求现代化发展的良机？新型农业经营主体推动下的适度规模经营如何与小农户家庭经营协同发展？以上均是亟待解决的政策与实践问题。《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》指出：我国建设现代农业的前进方向是发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体。同时，也要看到小农户家庭经营是我国农业的基本面。以小农户为主的家庭经营是我国农业经营的主要形式[2]，也是农业发展必须长期面对的现实。因此，“在农业现代化过程中，一定要处理好培育新型农业经营主体和扶持小农户的关系”，加快构建扶持小农户发展的政策体系，注重惠农政策的公平性和普惠性，防止人为垒大户、排挤小农户；同时，统筹兼顾扶持小农户和培育新型农业经营主体，发挥新型农业经营主体对小农户的带动作用，引导小农户开展合作与联合。农业生产经营规模要坚持宜大则大、宜小则小，不搞一刀切、不搞行政命令；保持足够的耐心，确保我国农业现代化进程走得稳、走得顺、走得好。鼓励各地采取贴息、奖补、风险补偿等方式，撬动社会资本投入农业农村，带动小农户发展现代农业。同时，重点支持能带动农民增收致富的新型经营主体。实施新型职业农民培育工程，继续围绕农业职业经理人、现代青年农场主、农村实用人才带头人、新型农业经营主体骨干和农业产业扶贫对象等开展职业技能培训，通过培训，使一部分小农户能够发展为家庭农场。推进农业社会化服务，支持农村集体经济组织、专业化农业服务组织、服务型农民合作社、供销合作社等具有一定能力和提供有效稳定服务的主体，为从事粮棉油糖等重要农产品生产的农户，提供以生产托管和保姆式服务为主的社会化服务。大力培育、发展家庭农场，支持农民合作社规范发展。针对小农户时常遇到的“一家一户办不了或办不好”的问题，要加强面向小农户的社会化服务，特别是发展农业生产性服务。[63]

1.2.1.2 中部地区粮食经营区域聚集度不断提高

当前，我国粮食生产的重心在粮食主产区。1994年，13个粮食主产区粮食产量累计占全国粮食总产量的74%，2000年前后降至70%左右，到了2003年后开始稳步攀升，与我国粮食产量的十四连增同步，到2017年，13个粮食主产区累计粮食产量在全国粮食总产量中的占比达到了峰值，为84%。后随着农业供给侧结构性改革的推进，东北、河北等地的玉米及湖北、湖南等地的晚稻产量调减，到2019年，13个粮食主产区累计粮食产量占全国粮食总产量的比例回落到了79%。

涵盖山西、安徽、河南、湖北、湖南、江西的中部地区是我国粮食主产区聚集度很高的区域，除山西外，其余5个省均是粮食主产区省，河南还是全国三大粮食生产核心区省和最大的小麦产区省，湖南则是我国最大的水稻产区省。中部粮食主产省粮食产量在全国粮食总产量中的占比，从1998的26%提高到2006年的29.5%，2017年达到历史最高点的30.5%，2019年为28%（如图1-7），在全国粮食生产中的地位举足轻重。中部粮食主产区共有农户5000多万户，占全国农户总数的1/4，农村劳动力占全国的1/3左右，农民数量众多，农户兼业化程度高，转型特征明显，粮食主产区密集，粮食经营比重大。[64]

图1-7 1994—2019年13个粮食主产区及中部5个粮食主产省粮食产量在全国的占比

数据来源：根据调研所得。

1.2.1.3 农户分化的前提与基础

中部地区是中国农耕文明的发祥地，小农经济形态发展完善，是最能体现传统农业特征的区域。以中部地区为蓝本研究农户经营分化，对揭示我国农业从传统向现代转型中农业经营的主体变化与变化机制具有很大价值。

当前，农村人口外出务工成为常态，而这种常态化特征在中部地区最为典型，既成为我国史无前例的快速城市化进程的重要动力来源，也是农户经营分化中的农/非农分化之流的重要一支。2018年，进城务工人员有2亿多人，其中外出务工农民有1亿多人。中部地区的河南省多年位居进城务工人员第一大省的地位，安徽、江西、湖南、湖北等省也居全国前列，城市与乡村的分化及发展的不平衡在中部地区表现得异常明显。中部地区由于缺少区位优势及错失乡村工业化的机遇，不再有乡村工业化的可能，农民在农村缺少就业与获利机会，农村青壮年劳动力进城务工、经商，而农村成为老弱病残群体的留守地，农业以老年人为主要劳动力。这既是中部地区农村与农户发展的困境，也是促使农业经营分化及农户经营分化的机遇。调查组认为，要充分了解中部地区小规模的农业甚至以老年人为主的老人农业的特征，顺应并促进农户经营分化，实现新业态的拓展和农户经营规模的扩大。

中部农村存在3种农户：一是家庭经济条件比较好、举家进城的农户；二是家庭中青壮年劳动力进城、老年人留守务农的农户；三是全家留村的农户。其中比例最大的是第二种“以代际分工为基础的半耕半工”农户家庭，占中部农村农户的70%左右。这样的半耕半工农户一旦进城获得稳定的就业机会与收入，具备了全家进城的条件，就可能全家进城买房安居，成为真正脱离农村的城市人。部分农户家庭因为不能或不愿进城而全家留村。当青壮年劳动力留村，他们就要想方设法扩大农业经营规模，争取各种获利机会。大量农民进城也会留下若干农村获利机会。留守农村的青壮年劳动力就可能通过扩大农业经营规模来争取获利机会。一旦有了不低于外出务工的收入，这些农民就成为调查组所说的“中坚农民”，越多农民进城，就留下越多农村获利机会以滋养农村的新“中农”。[65]