二 公益信托概述

（一）公益信托的起源与发展

信托起源于中世纪的英国，并被公认为是英国法律制度中的伟大创造。[3]英国著名法学家梅特兰认为信托体现了基本的道德原则，更因为它的灵活性，是一种具有强大弹性和普遍性的制度。他甚至认为信托是英国法律人富有特色的创造的组成部分，几乎成为其文明的实质，因为其他任何外国法中都没有类似的制度。[4]根据梅特兰的观点，信托最早起源于13世纪的用益（use）制度，当时法律禁止苦行僧圣方济会的修道士（Franciscan friars）持有不动产，为了规避这一禁止性规定，修道士就通过他人持有来使用不动产。[5]当时普通法院并不承认用益制度，因此用益制度也不具有执行力。

英国自土地用益制度到信托法律制度出现经历了以下几个时期。

第一阶段，自用益制度产生到15世纪初期。这一阶段的特色是用益制度中的受益人权利未能受到普通法的保护，该制度仅仅通过单纯的对受托人的道德约束来提供保护。用益制度无疑是一种规避法律的通道，主要体现为以下三点。其一，回避封建制度中的沉重负担和严酷处罚。当时英国的制度确立了非常严格的等级森严的封建领主和佃户之间的关系。位于下级阶层的人不仅需要缴纳租金或者服劳役，而且当土地所有人死亡时，其成年继承人需要缴纳巨额遗产税；其未成年继承人则必须以领主为监护人，土地由领主管理收益；无继承人的，土地收归于领主。其二，规避封建法令的限制，主要是长子继承制度。用益制度使其他子女也可以获得实质利益。其三，逃避债权人的追索。土地所有人为逃避债权，就以用益制度将土地转移给他人，从而使债权人追索无策。值得注意的是，在这一阶段，用益制度还被大量用来规避《没收法》（Statute of Mortmain），该法规定未经允许不可将土地转移给法人（包括宗教法人），违反这一规定的，不仅转移无效，而且将土地予以没收。土地所有人就通过用益制度将土地转移给他人，他人为宗教组织的利益进行管理。

第二阶段，自15世纪初期到1535年《用益法》（Statute of Uses）的颁布。这个阶段的特色是衡平法的介入，受益人权利受到衡平法的保护。普通法院对用益制度的漠视导致权利保护上的不平衡，英国的衡平法院对用益进行了承认和保护，[6]用益制度也因此得到急速发展。到15世纪末16世纪初，英格兰大部分土地被以用益方式所持有，动摇了封建土地制度。于是1535年，英国国王亨利八世颁布了《用益法》，意在阻止以这一方式遗赠土地，同时以普通法保护受益权。[7]但是《用益法》仅仅适用于消极的不动产用益，对于积极的不动产用益、动产用益以及借贷权用益并未予以限制。未受到限制的用益被称为Trust，并逐渐演变为现代意义上的信托。

第三阶段，自1535年《用益法》颁布至17世纪初叶。这一阶段，受益人权利得到普通法的保护。由于《用益法》抑制了土地上的消极用益，于是现实中出现了双重用益（a USE upon a USE）。双重用益的旨趣在于：委托人将其财产设立用益之后，又以该用益的受益权设定另一个用益；《用益法》仅仅限制第一层次上的受益人，却无法影响第二层次上的受益人。但是普通法院对于第二层次上的受益权不予保护，当事人又得求助于衡平法院。

第四阶段，自17世纪初叶至今，为近代信托制度法制日臻完备时期。信托不仅在英美法中得到广泛应用，因为其所具有的财产管理、追求利润、员工福利、社会责任、事务处理、资金调度、风险管理等功能，还为英属诸国所采纳，逐渐也为大陆法系各国，如日本、韩国等所吸收。

从信托发展的历史，得以窥见：其一，信托的起源与衡平法不可分离，[8]但是这并不意味着衡平法依然是现代信托存在的要件；其二，信托的产生最先有规避法律的嫌疑，即使现代信托依然存在这样的问题。这并不妨碍信托成为有效的财产运行方式。信托制度作为一种极具弹性的财产管理与运用方式，只有委托人的想象力才能限制信托的运用，因为信托的存续期间、财产如何管理和投资、指定谁为受益人以及如何受益等事项都由委托人决定。难怪乎有学者说：“信托最主要之特色为具有莫大之弹性，信托可用于实现法律上利益所难以达到之许多目的，不但可以用于家产之管理、遗产之处分，尤可用于许多日新月异的商事交易，其弹性之强，应用之广，效果之大，诚令大陆法系之法律家为之惊叹。”[9]因此委托人完全可以将信托目的确定为慈善或者公共利益，利用信托制度来参与社会公共事务。

对于公益信托（或者慈善信托）的起源问题，也存在颇大争议。有学者认为公益信托（或者慈善信托）最早为出现于罗马法时期的遗产信托（fedei commissum）。但是更多的学者倾向于赞同公益信托（或者慈善信托）起源于中世纪的英国。信托的前身——用益制度肇源于苦行僧圣方济会的修道士为规避不得持有不动产的禁止性规定，通过他人持有来使用不动产。由于早期《没收法》的实施，为宗教机构的利益而向某人转移财产的做法就变得普遍起来。事实上，这种做法非常普遍，以至于1391年国会专门颁布一部新的《没收法》来制止这种将土地的用益授予宗教组织的做法。[10]斯科特认为：“在这些情况中的受益人对于转移的财产没有任何可以强制实施的权利，但是名义上的持有人实施自己道德上的义务的危险如此之大，而他这样做被认为是侵犯了公共政策，所以国会被迫去进行干涉。”[11]

公益信托（或者慈善信托）出现于15世纪初期的英国，也就是用益制度发展的第二个时期，当衡平法院开始赋予用益制度以法律效力的时候。[12]在亨利五世时期，衡平法院对用益制度（包括公益信托）进行管辖，其管辖权在亨利六世和爱德华四世期间得到全面确立。[13]从那时起，设立公益信托（或者慈善信托）日渐频繁。可见，1601年之前的英国，慈善性质的信托由衡平法院来认可和执行。到16世纪末17世纪初，慈善信托逐渐被滥用，1601年《慈善用益法》（Statute of Charitable Uses）[14]颁布，明确规定了其公益目的，以防止公益信托（或者慈善信托）被滥用。该法明确规定公益信托（或者慈善信托）的目的包括以下十项：老人、残疾、疾病患者和贫民的救济；伤病士兵的救助；学校设备的维护；桥梁、港湾、道路、教会、堤防的维修；孤儿的教育和辅导；感化院的维护、救助；贫困女子婚姻的协助；创业青年以及弱者的协助；囚犯、战俘的救济与更生保护；贫民租税负担、出征费（安家费）的援助；等等。这一法律对公益目的的明确成为公益信托（或者慈善信托）实务和法院判决的根据。19世纪伊始，公益信托（或者慈善信托）被用来作为逃税的工具。对公益信托（或者慈善信托）的监管势在必行。1853年，英国通过了《公益信托法》（The Charitable Trusts Act），并根据该法成立了慈善委员会（Charity Commission）作为专门的监督检查机关。该法后被1960年的慈善法所替代，其间经过十次修正，是英国当时规范慈善活动的重要法规。二战之后，英国国会于1950年成立了公益信托法制与运营委员会，专门起草公益法律，研究公益法律问题。十年后，他们制定了1960年慈善法，该法自1987年以来又屡次进行了重大修改，有效施行至今。

（二）公益信托（或者慈善信托）的功能

信托制度的功能可谓丰富，一般包括财产管理、追求利润、员工福利、社会责任、事务处理、资金调度、风险管理等内容。也有学者通过比较研究，揭示出信托法有别于其他法律制度的独特功能。认为信托法的主要功能在于妥善规范当事人和第三人的权利义务关系，提供具有效率的典型契约条款，这是契约法和代理所无法具有的功能；信托财产的独立性提供了信托财产免遭当事人的债权人追索的功能，是物权法所无法达到的功能；信托的多样性和弹性，提供了当事人按照意思自治原则进行多重选择的功能，是公司法所无法企及的功能。[15]与非营利法人一样，公益信托（或者慈善信托）也具有资产分割的风险阻隔功能。[16]但是与非营利法人相比较，公益信托（或者慈善信托）还具有手续简便、执行事务灵活、节省费用等特点。[17]公益信托（或者慈善信托）的确具有信托制度本身有别于其他法律制度的功能，但是尤为重要的是，公益信托（或者慈善信托）为私法主体从事公益事业提供了一种有效、简便的方式，具有为委托人实践个人的公益慈善理想提供渠道的功能。当然，不可忽视的是，公益信托（或者慈善信托）享有各种租税优惠。

（三）公益信托（或者慈善信托）的特征

公益信托（或者慈善信托）作为一种特殊类型的信托形式，有其自身特点。这些特点一方面源于其以信托方式从事公益慈善事业，另一方面源于其是以公益为目的的信托。

1.公益信托与私益信托的比较

信托法根据信托所追求的目的是公益还是私益而区分为公益信托与私益信托。公益信托是以公共利益为目的的信托。两者的相同点在于，基于财产的管理和处分的目的，由委托人将其财产转移给受托人。但是设立目的的不同，使公益信托在很多方面存在与私益信托截然不同之处。

英美国家在肯定公益信托（或者慈善信托）的效力时，曾经遇到了麻烦。法律要求信托遵循禁止永续规则（rule against perpetuities）[18]，并且要求任何信托都须有确定的受益人。如果违反了禁止永续规则，或者没有确定的受益人，那么信托的效力就会受到影响。但是，公益信托（或者慈善信托）既得以永续存在，也可以没有确定的受益人，可以说是这两个规则的例外。[19]

除此之外，在具体制度设置上也存在不少区别。在英美法上，私益信托与公益信托的差别主要体现在五个方面。

第一，为确保慈善信托的良好执行，设有特别的管理机构。在英国有专门机构——慈善委员会（Charity Commission）对公益信托（或者慈善信托）给予全面监督（通过年报和宣传材料），并对受托人提出个别建议。慈善委员会还为慈善组织的财产的保护和投资提供帮助。在美国主要是由州首席检察官来履行这一职责。

第二，公益信托（或者慈善信托）提起诉讼的特别规定。对于私益信托而言，一般是利害关系人（往往是受益人）对受托人向法院提起诉讼。但是公益信托（或者慈善信托）并不要求具备特定的受益人，而是为公众的利益而存在。所以政府就以公共资金资助成立特别的系统来实现对公益信托（或者慈善信托）的受托人提起诉讼。在英国，由慈善委员会起诉违反了信义义务的受托人。[20]慈善机构被要求到慈善委员会进行登记，并提交年报和财务报告。慈善委员会可以对它们的业务进行调查。在某些情况下，慈善委员会甚至可以像法院一样行事，它甚至享有更换公益信托（或者慈善信托）的受托人和冻结它们的财产的主动介入的权力。

第三，关于受托人的要求。私益信托的受托人通常由委托人自行指定，或者由信托当事人协商确定。具有民事行为能力的自然人或者法人都可以成为受托人，法律一般对此并无特别限制。但是公益信托（或者慈善信托）不同。例如英国1993年慈善法规定，有下列情形之一的，不具备担任公益信托（或者慈善信托）受托人的资格：（1）曾经有任何涉及不诚实或欺骗的违法行为；（2）被宣告破产或者财产被扣押，尚未解除责任的；（3）与债权人达成和解协议或重新安排债务的协议，或者为债权人授予信托契据，尚未解除责任；（4）在管理慈善事务的过程中出现行为不当或管理不当，他对此负有责任或是当事人，或者他的行为导致或助长了这种错误，据此，慈善委员会或高等法院发布命令撤销他的受托人职务的；（5）根据《1986年公司董事资格法》和《破产法》，无资格担任公司董事的人[21]。

第四，税收优惠。笼统说来，公益信托（或者慈善信托）无须缴纳所得税、营业税、资本收益税和印花税，在增值税方面还享受一些优惠。向公益信托（或者慈善信托）的捐赠也得以享受很大程度的税收优惠。

第五，为确保公益信托（或者慈善信托）为公共利益的特殊规则：禁止永续规则的豁免和近似原则的适用。信托是在财产上附加特定的信托目的，因此也被称为有目的的财产。但是这样一种方式无疑是对自由行使财产所有权的限制。因此，在法理上与私有所有权绝对主义存在一定的抵牾，所以在英美法中有“禁止永续规则”。但是对于公益信托（或者慈善信托）而言，其目的在于增进公共利益，所以应该允许其永久存续下去，而且有些公益目的，非长期无法达到。因此，禁止永续规则不适用于公益信托（或者慈善信托）。有意思的是，在美国，永久信托（perpetual trust）甚至已成为公益信托（或者慈善信托）之别名。

近似原则（cy-pres doctrine）则确立于17世纪初的英国。当时的衡平法院认为，公益信托（或者慈善信托）在设立后，如遇有社会变迁或法律变更，致使信托依原定目的执行发生不可能、不合适或违法的情事，法院可将该信托的信托财产转用于接近委托人原意的其他公益目的，避免该信托无效或消灭。但是这一原则不适用于私益信托。

在大陆法中，对于公益信托有别于私益信托之处，也有明确的分水岭。第一，信托目的不同。公益信托以公共利益为目的，私益信托以特定人的利益为目的。所以私益信托可以是自益信托，也可以是他益信托；而公益信托只能是他益信托。第二，信托的设立要件不同。公益信托的设立除了满足私益信托设立时应该满足的条件之外，还需要经公益目的事业主管机关的许可。例如台湾地区“信托法”第70条第一项就作了这样的规定。这一规定的目的在于确保公益信托不会被滥设，并确保受益人的权益。第三，监督机关不同。在我国台湾地区，私益信托（营业信托除外）由法院监督，公益信托则由目的事业主管机关监督。[22]两者的区别不仅仅是监督主体不同，更在于：法院仅仅在有利害关系人或者检察官申请的情况下，被动地对私益信托进行监督或者其他行为；而目的事业主管机关对于公益信托可以随时主动地检查信托事务和财产状况。第四，内部组织的设立。对于私益信托，法律并无特别的限制，但是对于公益信托，法律一般要求内部组织应该包括受托人、信托监察人及咨询委员会等机构。第五，在受托人辞任方面也有不同规定。私益信托的受托人可以根据信托行为的规定，或者经委托人及受益人的同意辞任，或者在其有不得已之事由时，向法院申请许可其辞任。公益信托的受托人的辞任则受到限制，只有在有正当理由的情况下，向目的事业主管机关申请并获得许可的，才可以辞任。第六，在信托条款的变更上也存在差异。公益信托成立之后，发生信托行为当时不能预见的情形时，目的事业主管机关可以根据信托宗旨，变更信托条款。对于私益信托则没有类似规定。当然，也有国家有相反的规定，例如日本《信托法》第23条规定，信托行为当时不能预见的特别情事发生，致使信托财产的管理方法不适于或者不利于受益人时，委托人、其继承人、受益人或受托人可以向法院申请变更信托条款。第七，类似原则的适用。当公益信托关系消灭，又不存在信托行为所定的信托财产归属权利人时，目的事业主管机关可以为类似目的，使信托关系存续，或者使信托财产转移至有类似目的的公益法人或者公益信托。私益信托则无此规定。第八，信托关系消灭时的处理。公益信托消灭时，受托人应于法定期限内将消灭的事由以及日期，向目的事业主管机关申报；并且受托人还应该就信托事务的处理做出结算和报告书，取得信托监察人的承认后，向目的事业主管机关申报。私益信托消灭的时候，受托人只需就信托事务的处理做出结算和报告书，并取得受益人、信托监察人及其他归属权利人的承认即可，无须向法院或者主管机关申报。[23]第九，税法上的优惠，公益信托享有私益信托未能享受的税收优惠政策。对此内容将在本书进行专章论述，在此略过。

2.公益信托（或者慈善信托）有别于私益信托的相关规定的缘由

分析上述区别，我们不难发现，公益信托（或者慈善信托）与私益信托的差别集中体现在这几个方面：第一，国家通过法律对公益信托（或者慈善信托）的控制和监督胜于私益信托；第二，国家也为公益信托（或者慈善信托）提供了一定的优惠措施，主要是税收优惠。究其原因，美国学者认为，所有这些特殊待遇都以政府的财政作为支撑，不管其明显与否。在私益信托中，禁止永续规则确保财产在一段时间之后会到一个绝对拥有的人手上，成为市场力量所能左右的财产。而在公益信托（或者慈善信托）中，信托财产至少部分地被从市场中撤离出来。这种撤离并不等同于完全隔绝：通常地，资金将被用来投资，同时收益会用于信托所确定的公益目的，例如学校或者医院。[24]而且应该注意的是，与其他财产投资比较，公益信托（或者慈善信托）的信托财产在投资上应该特别注意防范风险。正因为如此，法律才对其做出区别对待。那么为什么公益信托（或者慈善信托）能够获得政府资金资助下的特殊待遇呢，例如税收优惠？这不能被解释为为了帮助达成信托设立人的目的，因为非公益信托也存在同样情况，而应该被解释为为了公共利益。换言之，正是公益目的使国家或者政府对公益信托（或者慈善信托）的支持具有了正当性。[25]