三 2020年后减贫战略的重点领域
基于本章前两部分的研究，我们梳理2020年后减贫战略应当重视的领域。第一，贫困人口识别的动态调整机制何如建立？尤其是其成本过高的问题怎么解决？第二，贫困地区的土地制度如何创新、完善？如何最大限度挖掘贫困人口土地财产的价值？第三，社会组织如何更好地参与贫困治理？第四，如何解决城镇化带来的城市贫困问题？第五，贫困的代际传递效应如何削弱？第六，如何完善贫困地区的公共服务？第七，如何通过资产收益、产业发展、就业保障等手段解决贫困地区的可持续发展问题？第八，如何建构针对贫困人口的发展型社会保障政策？
1.贫困人口识别的动态调整机制如何建立？尤其是其成本过高的问题怎么解决？
无论何种条件，贫困人口识别的动态调整机制均应是制定各种减贫政策所依赖的基石，每年有大量的人口脱贫也有大量的人口返贫，贫困人口实际是在不断变化中的。例如，就现有研究来看，有学者就对2004～2015年我国返贫情况做了分析，2004～2008年返贫比例在9%左右，近几年返贫比例有所提高，大概为10%，从整体趋势来看，返贫比例在逐渐提高。这表明，贫困人口识别的动态调整机制在2020年后减贫战略中仍然具有重要位置。如何建立适应2020年后减贫形势的动态识别机制，仍然是减贫实践和政策研究中的一个重点问题。识别机制如何建立、如何进一步完善，动态识别机制如何建立，有关贫困的检测又如何开展，都需要进一步研究。
此外，从实践来看，贫困人口的识别成本并不低，可以说成本还比较高。有人计算识别贫困家庭的成本每户大概要25元，也有人计算大约需要30元。此外，还需要投入大量的人力、物力，广西马山事件以后，全自治区投入20万名干部进行贫困识别工作，每天光干部的补贴就高达750万元。2020年，以本章第二部分所列的贫困标准确定的贫困人口的总数为基准，去进行贫困人口识别和动态调整，即便每年贫困人口出现10%的浮动，所需资金量都要以亿元为单位。实际上目前的精准扶贫数据涵盖了部分农户数据，但2020年后新的贫困标准是否有变化，现有数据能否做到全部涵盖，仍然是未知数。因此，如何利用现有精准扶贫的基础数据，对2020年后的贫困人口进行重新识别和动态调整，甚至就从当下着手，建立一个可以长期有效的贫困人口动态调整机制，既是一个非常重大的研究，也是一个非常现实而迫切的研究。
2.贫困地区的土地制度如何创新、完善？如何最大限度挖掘贫困人口土地财产的价值？
土地是贫困人口最重要的生产、生活资料，也是贫困人口最重要的财产之一。习近平总书记指出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、农户承包权、土地经营权三者之间的关系。2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，可以说，“三权分置”改革，是继家庭联产承包责任制之后，我国农村改革的又一重大制度创新。从制度设计上来看，其旨在“让全国4.6亿亩农村流转的土地迸发出新的活力”。可以预见的是，2020年以后，贫困人口仍然分布在一些偏远、自然条件较差的地区。这些地区的土地资源本身并不值钱，如何创新、完善这些地区的土地制度，如何最大限度挖掘贫困人口的土地价值，仍然是值得研究的领域。至少以下几个方面值得研究。
第一，土地确权如何进行。农村土地作为资源、资产和资本，能够真正可持续支持农民或者说未来新市民的发展。目前部分地区农村的承包地的确权工作虽然顺利进行了，但里面投机取巧、回避矛盾的问题如何解决，以为“三权分置”奠定更好的基础，值得进一步研究。
第二，如何优化农村土地资源空间市场化配置。很多偏远的贫困地区，土地资源并不值钱，如何通过土地增减挂钩机制，盘活农村公益性用地乃至耕地，是非常值得研究的内容，尤其是总结、推广现有的创新机制能够为2020年减贫战略贡献相当大的力量。例如，重庆的地票制度，通过优化土地资源的空间配置，解决了贫困地区土地不值钱的问题，但土地大量的上市带来市场的下滑，其中的风险又如何让贫困人口应对（一旦土地价格出现波动，农民的损失是很惨重的）又是另外值得研究的问题。
第三，农村宅基地改革和创新如何推进。农村宅基地的市场价值可能远远超过耕地，这方面的改革没有真正放开，如何在这方面实现大的创新与突破，如何以宅基地改革创新推动、鼓励工商资本下乡（提供住所），重塑农业产业模式（休闲、度假、观光、养老）等具有重要意义。比如，目前耕地实现了“三权分置”，如果宅基地的经营权还有商业性经营性用地的相关流转运营同时去确认和规范的话，那么工商资本可以下乡去流转土地，发展新型产业。
3.社会组织如何更好地参与贫困治理？
社会组织参与贫困治理的理论和实践出现了一定程度的背离。就目前来看，社会组织、公益组织、社会责任企业和社会企业等概念眼下非常“红火”，实际上从它们参与贫困治理的效果来看并没有像它们的名气那么大。它们的重要意义在于其给人提供了各种可能性，此外，随着它们的兴起，一些新手法、新工具、新理念也兴起了，比如小额贷款、电商扶贫。公益组织特有的合作方式，公益组织特有的在扶贫过程中帮人们形成自立自强的意识这种软性基础，恰好是以前我们国家扶贫当中所缺的。以前我们国家扶贫资金并不缺乏，问题是资金下来以后制度通道出了问题，如在和穷人接触过程中，互动模式出了问题。公益组织（如有官方背景的公益组织）在这方面非常有优势，它和市场中追寻自我利益的私人组织不一样，政府体制内的社会组织不仅要求非常严格，而且具有灵活的特点和建构平台的作用，在这个平台上不同的资源被整合在一起，就形成了“市场+政府+公益组织”的模式，这是2020年后减贫战略的重要方向。具体如下。
第一，如何推动建立以政府购买服务为主要方式的社会组织参与贫困治理的新机制；如何通过加快推进政府面向社会购买扶贫服务，以提升扶贫开发资源供给社会化水平；如何支持社会组织通过公开竞争方式承接政府扶贫公共服务、扶贫项目，这其中的制度又从哪里突破；如何探索以扶贫项目规划编制、实施、验收、技术推广、信息服务、能力培训等内容为主的社会组织承接扶贫服务机制，都是亟待研究的问题。
第二，精准扶贫可能作为中国减贫的一个长久性战略存在下去，在2020年后减贫战略中，精准扶贫（脱贫）很可能也是非常重要的一个手段。如何建立和完善社会组织直接参与贫困人口脱贫的机制，倡导、鼓励和动员有条件的社会组织参与未来的减贫工作，也是值得研究的问题。
第三，如何通过强化制度管理，促进信息共享；如何通过建立具体的制度提高社会组织参与扶贫的效率，诸如制定政府购买社会组织精准扶贫服务的财政资金使用管理办法，使有关资金使用更加规范；如何建立社会组织参与的评估机制；如何对社会组织扶贫服务供给进行等级评价，又如何建立社会组织精准扶贫服务评价机制，也是值得进一步研究的问题。此外，如何促进社会组织基本信息、扶贫项目部门间信息共享，对于提高社会组织的减贫效率也具有非常重要的意义。
第四，对于如何完善社会组织培育孵化机制，目前实践中一个难点在于社会组织的建立和培育都较为艰难：如何建立一套完善的社会组织培育孵化机制，以降低扶贫社会组织的注册门槛；如何培育一些具有减贫功能的社会组织，在实践中也亟待解决。
4.如何解决城镇化带来的城市贫困问题？
城镇化加速发展趋势在未来一个时期仍然持续存在。2015年，我国的城镇化率为56.1%，有人预测到2020年城镇化率会达到60%，2020年以后，最终可能为70%～75%，总体来看，城镇化率还有10%～15%的上升空间。这表明有大量的农村人口在未来一个时期要进入城市，但是此部分人口在城市里面谋生的手段是什么？很可能发生农村本已脱贫的人口到城市后，由于生活和就业能力有限，于是变成城市的边缘人或者贫困人口，分散到城市的各个角落里，成为这些地方的贫困人口。此外，我国还有大量的农村进城务工人员、城市低保户、城市五保户，根本没有被计算在内，如果这部分人在2020年之后也被看作城市人口的一部分，这些人未来要在这个城市沉淀下来从而成为城市的低收入阶层，那么会不会出现城市贫困问题？解决这部分人的贫困问题的扶贫方式，相比现在我们应对农村贫困问题的扶贫方式可能需要有一个大的变化。
因此，城镇化带来的城市贫困问题也是2020年后我国减贫战略需要重点关注的问题之一。目前的有关研究大多是一些预测性研究，更多的是纯理论的研究，但城市和农村的贫困状况到底有什么区别，有关减贫的制度性安排又是如何，到底是完全将户籍人口跟常住人口一起安排，还是像现在这样，各个地方都不一样，常住人口在城市里更多，常住人口的城镇化水平远远高于户籍人口的城镇化水平？是把城乡完全一体化？还是分开来进行？每一种方法肯定有利有弊，其具体的利弊在哪里，哪一种更符合2020年后城市贫困问题的具体状况，能够使管理更顺畅、效率更高，不遗漏相关群体。此外，城镇化可能还带来一种新的贫困形式，其在当下也有一定程度的显现，即所谓城乡的“双鼠人”，他们在农村的房子盖得比较好，房子盖起来以后就到城市打工，在家盖起来的房子没有人住，就养了老鼠，而他们到城市住地下室，又接触老鼠，即“双鼠人”。
5.贫困的代际传递效应如何削弱？
习近平总书记指出发展乡村教育，让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育，阻止贫困代际传递，是功在当代、利在千秋的大事。教育是阻止贫困代际传递的根本手段，一方面是实现机会公平，另一方面是实现能力提升。就机会公平而言，很多贫困问题也不完全是穷人自己的问题，机会的不公平使他们本身的能力变弱，而能力弱又与早期的公共政策有关系，所以它是一个非常复杂的相互影响的问题。就能力提升角度而言，能力提升越早越好，而我们现阶段的扶贫实践对这方面还没有予以足够重视，现在我们的教育更多强调的是基础教育，同时也在增加对高中教育甚至大学教育的补贴，而最根本的部分是学前教育。我们总体的看法是，2020年后减贫战略转型，有关削弱贫困代际传递效应的重点应该放在解决儿童贫困的问题上。具体应该注重以下几个问题。
第一，如何在多维贫困的视野下，解决儿童贫困问题。儿童贫困问题的解决不能寄希望于未来，即便是在2020年后减贫战略的尺度上，重点也应放在通过建立一个恰当的机制实现送教下乡；通过教育的干预、领养的干预、心理的干预解决儿童贫困问题。此外，在更大的时间尺度上，通过何种探索实现儿童跟着父母进城，在制度上又如何放开儿童的进城门槛，使其更好地享受公共服务也是值得研究的问题。
第二，如何完善贫困地区没有被纳入义务教育阶段的教育，例如幼儿园建设、儿童早教等。乡村幼儿园并没有被纳入义务教育体系，很多费用是需要家庭承担的，教育成本太高，加重了家庭负担。即便经济发展，最关键的0～3岁的孩子基本上没有接触到学前教育，接触学前教育的是3～6岁的孩子，现在农村地区幼儿园只考虑到3～6岁的孩子，这部分也还没有全覆盖，覆盖率最低还不到50%，像贵州覆盖率比较高一点的地区，目标是70%～75%，目前还没有实现。在制度上覆盖这两个阶段的贫困儿童，也应该是2020年后减贫战略的重点。
第三，如何建立留守儿童关爱体系。留守儿童的成长问题非常突出，父母的互动对孩子早期成长非常重要，贫困地区大量的留守儿童不能和父母一起生活，不利于孩子的成长。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确指出要建立留守儿童关爱体系，但从实践来看，情况不容乐观，很多小学里面挂了“留守儿童关爱办公室”，但其实往往只有一块牌子，里面什么东西都没有，不仅仅因为没有人力、物力、财力支持，还因为这是一个专业性的事情，贫困地区本身没有能力建立留守儿童关爱体系。建立、完善真正能够运转、起作用的留守儿童关爱体系，是2020年后减贫战略的重要组成部分。
6.如何完善贫困地区的公共服务？
我国的公共服务体系存在强烈的马太效应和地区差距，越是富人享受的服务越多，越是穷人就越不能享受服务；越是富裕地区公共服务体系越完善，越是贫困地区公共服务体系就越不健全。在减贫领域最突出的例子是农村合作医疗，从政策设计来讲，每个人都应该平等受益，但国家统计局数据分析的结果是，收入越少的人报销的比例越小，收入越高的人报销的比例就越大。这种体系就相当于穷人补助富人。政策看上去是平等的，但是仔细看，对于很多平等的政策，贫困人口不能享受，即医疗政策本身并不排除贫困人口，但是实际上已经将其排除了。因为长期以来要报销，首先就得去看病，而很多穷人没钱看病，所以最后报销的就少。不解决这些问题，他们就不能从贫困中脱离出来，这是累积效应，对贫困人口一生都有影响。可以预见，2020年后，贫困地区的公共服务水平和其他地区的公共服务水平的绝对差距将越来越大，因此，尽快弥合贫困地区和非贫困地区之间的公共服务水平鸿沟，是2020年后减贫战略的一个重点。具体来看，有以下几个方面。
第一，如何建立符合贫困地区实际情况的公共服务体系？应在贫困地区财政允许和各级转移支付能力范围内，建构设施网络基本完善，设施种类齐全，规模、质量达到国家建设标准，基本公共服务项目逐步健全的公共服务体系。
第二，在现行公共产品供给体制下，政府把大量的公共资源投到了城市，农业积累成为工业发展的重要资金来源。另外，我国的地方税收体系不完善，地方对税收制度基本无权调整，严重削弱了县、乡两级政府提供公共产品的能力。如何在现有的制度环境下将公共服务的供给大量投入贫困地区，同时又兼顾公共服务产品的外部边际效应，是值得研究的内容之一。
第三，就贫困地区而言，政府既是公共服务的供给主体，也是公共服务的投资主体，投融资机制的单一性严重影响了贫困地区公共服务的供给，造成贫困地区公共服务的供给困难。如何破解贫困地区公共服务投融资机制单一的难题，是解决贫困地区公共服务问题的关键。
第四，就实际情况而言，贫困地区公共服务产品还存在两个问题，一是投资空间与农村经济发展对公共服务产品需求的多样化和多层次性“适应”差；二是投资结构偏颇。例如，不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快、容易出政绩的短期公共产品（如各类达标升级活动等）。一些见效慢、期限长的纯公共产品则不受重视，因而不可避免地造成了农村公共产品供需结构失衡，如关系政治利益的公共产品供给过剩。政府官员目前的任职制度导致了其只对上负责的“短视”行为：片面追求短期效益，追求有显性政绩的公共服务供给，对上级有考核要求的公共产品的供给积极性高，对于具有长期效益和隐性政绩的公共服务的供给则不积极。如何破解此类难题也是值得研究的。
7.如何通过资产收益、产业发展、就业保障等手段解决贫困地区的可持续发展问题？
2020年后减贫战略的重心之一可能在于从根本上逐步解决贫困人口的可持续发展问题。贫困人口的可持续发展又有两个层面，一是长期、稳定、可靠的收入来源，二是可以持续增收的产业机制或者个人能力。第一个层面可能更多的是要探索一种资产收益的模式，第二个层面则是通过产业发展、能力提升实现有保障的就业。
第一，人如何通过贫困人口资产收益手段获得长期、稳定、可靠的收入？如果农民有了资产的产权，就有资产性收益，资产性收益可以解决现在我们长期存在的纠缠不清的事——低保和扶贫。低保政策让那些老而无能或者没有收入的人有了最低的保障。低保就是社会兜底，一旦让这些人的资产有了收益，仅仅保证这群人的生计本身就不切实际了。贫困人口实际上还是有一些资产的，比如土地。但如何构建一套有效的机制，让贫困人口的资产能够大幅增加？这也是现在我们扶贫当中面临的问题。也就是说，给贫困人口建立一个可持续的创收体系，即他们的资产能够不依赖自己的经营从市场上收益。这些都是亟待解决的重点问题。
第二，如何培养贫困人口可持续的创收能力，即产业发展、就业保障。不论是被纳入公司还是合作社体系，贫困人口都解决不了一个产业里面所有方面的问题，对市场也没有把握，技术也很差，也没有销售能力，估计其也很难判断前期到底要做什么。所以需要把其纳入现在整个产业链里面能力更强的经营主体主导的体系中去，用什么方式去实现？这在某种程度上是违背市场经济发展规律的，这种发展规律就是越富的人越留下来做，合作社也是这样的。现在我们探索的就是让穷人进入这个体系，并实现这种机制的创新，且这种机制是可持续的、共赢的。
8.如何建构针对贫困人口的发展型社会保障政策？
在“五个一批”任务的分解中，2020年以后仍将长期存在的就是“兜底一批”即将丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困人员全部纳入最低生活保障体系，通过社会保障措施进行政策性兜底扶贫。总体来看，以维持最低生活保障为核心的农村社会救助体系，在缓解贫困方面发挥了重要作用。由于农村低保的直接转移特点，它可以增加收入、减少支出，进而缓解收入/支出型贫困。但现行的“兜底政策”过于侧重兜底，2020年后减贫战略在社会保障政策方面，除了发挥其“兜底”功能之外，还要适度发挥其“发展功能”，建构“发展型的社会救助”，所谓发展型的社会救助，从设计目的以及结果看，很大程度是要提升受救助人的自我发展能力，包括提高受救助人的人力价值、改善受救助人所处的发展环境、促进受救助人与社会融合、降低受救助人的各种风险，最终表现为提高受救助人从正常的社会和市场获得报酬的能力。总体来看，其应该侧重以下几个方面。
第一，稳定农村最低生活保障制度，要坚持该制度的最低需求保障性质。尽管社会上有一些人呼吁低保要提高标准，但低保的标准高低主要看是否满足救助对象的最低需求（甚至不是基本需求），所谓最低需求，就是《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》里提出的“不愁吃、不愁穿”，救助对象的其他需求需靠其他专项救助来解决。这样做可以降低救助对象对低保的过高预期，鼓励有劳动能力的救助对象积极就业。
第二，在具体实施低保政策过程中，可以避免简单地按家庭人口计算低保金，应该给儿童、老人更多、更大的权重，强化与家庭内儿童、老人状况的关联。在一些地方低保对象老龄化，甚至直接就是按老人情况安排相关工作，这种做法虽违背政策愿意，但也符合当前的社会文化。
第三，考虑到目前的公益性岗位设置等项目主要针对城镇失业人员，社会救助部门应积极考虑在农村运用公益、以工代赈等理念，设置公益性岗位，鼓励救助对象通过就业换取救助。首先可以考虑在社区照料中心、敬老院、长期护理中心、第三方寄养机构等设置相关工作岗位。社区内部的岗位可以是半就业性、半条件性互助合作岗位（与长期护理、寄养、购买服务结合）。
第四，对普通的低保对象仍可以明确规定获得转移支付的行为条件，这些行为条件可以与社会和环境相关，如个人卫生保洁、农村环境爱护、邻里互助、参加集体事务等，以促进被救助对象融入所在社区。
第五，与开发式扶贫相衔接，协助被救助对象做好家庭理财和资金管理计划，推动救助性金融（针对穷人的小额贷款、担保金、农业保险）发展等，因为本质上，社会救助资金、发展资金和其他补贴在农户手中是可以互相替代的。重点是要加强社会救助制度和扶贫开发、社会保险等不同制度之间的衔接。
参考文献
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