引言

1831年10月31日，美国前总统约翰·昆西·亚当斯（John Quincy Adams）意外地现身于纽约市国内工业之友（Friends of Domestic Industry）大会。与会代表相聚一堂，倡议政府竖起关税壁垒来扶持美国生产者，削减外国竞争对手的市场份额。亚当斯的父亲在1812年英美战争后举国奋进建设家园的氛围中很活跃，是美国鼓励国内制造业协会（American Society for the Encouragement of Domestic Manufactures）的杰出成员，该协会是最先提倡联邦干预市场的团体之一。在亚当斯唯一的总统任期（1825—1829）内，反政府方利用关税政策引发的矛盾，使公众舆论的矛头指向政府，国家则在党派斗争下日渐分裂。不过这次，亚当斯的出席还是“令与会代表们纷纷起身，掌声如雷，经久不息”。然而前总统肯定发现了，在这500名与会代表中，南部代表却不到50人，可见南部的反关税情绪正日益高涨，国家随时可能四分五裂。尽管如此，会议厅里还是座无虚席。亚当斯从人群里认出了几张面孔，但他不可能会去注意那位挤在旁听席里目击议程的年轻印刷商霍勒斯·格里利（Horace Greeley）。当然，这时的亚当斯与格里利都未曾预料到，在30年后的1860年，共和党将召开一场相似的提名大会，而格里利将做出值得加倍称道的贡献——协助起草共和党纲领，其中包括承诺“鼓励美国工业的发展”。这一承诺促成亚伯拉罕·林肯入主白宫，7个蓄奴州宣布退出联邦。

关税问题自始至终贯穿着美国内战前的时期，将各界人士系于一船，以种种方式影响着美国的发展。从美国宪法的颁布到19世纪末，联邦政府的绝大部分收入来自进口商品的关税。更具争议的是，虽然关税能保护国内产业免受外国同行的冲击，但代价是拉高了物价，增加了国际贸易伙伴施以报复的风险。关税政策触及全美民众的命运，不仅给党派冲突火上浇油，还使得期望培养国内市场的北部州与依赖海外谷物需求的南部州之间矛盾相向。近年来某位历史学家说：“内战前最严重的政治问题，除了奴隶制就是关税。”根据本书的理解与见解，关税最能体现美国内战前政策制定的过程，以及游说在此期间产生的关键影响。

1824年，国会内部与公众之间再次就新的关税政策展开激辩，《伊利诺伊州公报》（Illinois Gazette）的编辑写道：“我们究竟应该鼓励国内制造业的发展还是听之任之，这个议题正日渐重要。然而比起其他国家大事，我们在这个议题上的观念似乎不够明确。”奇怪的是，《伊利诺伊州公报》当年的评价仍然符合我们如今对于美国内战前关税政策的理解。在2014年《美国历史期刊》（Journal of American History）的资本主义历史交流栏目中，一位投稿人指出，关税是这段重要历史的关键组成部分，但探讨关税的两部代表作出版至今已逾百年，而关税仍然是“历史学中长盛不衰的存在”。这两部代表作，即爱德华·斯坦伍德（Edward Stanwood）的《19世纪美国关税争议》（American Tariff Controversies in the Nineteenth Century，1903）以及F.W.陶西格（F. W. Taussig）的《美国关税史》（The Tariff History of the United States，1888），均反映了他们所在时代的特征：举国上下聚焦于国会发表的一场场轰动的演说、提出的一条条宏大的理论，只为一劳永逸地证明保护主义或者自由贸易才是发展美国经济的明智首选。近年来出现过少量此类研究，但其中多数只专门探讨了个别法案，而非整个时期关税政策的制定。也许，约翰·贝洛拉维克（John Belohlavek）教授在20年前就提出了正确观点：虽然“鲜有人会质疑关税研究的重要性”，但“关税与税率组成的迷阵”已经“把数代美国历史学家搞得晕头转向”。

由于缺少关税政策制定领域的专论，这一议题已被强行用于其他目的。研究内战前美国政治的历史学家将关税问题解释为典型的党派斗争：亨利·克莱（Henry Clay）及其辉格党同僚提出国家应出台政策来帮助国内生产者，他们的拥护者是受益于高关税的公民；安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson）及其民主党同僚主张“有限政府”并鼓励自由贸易，他们的拥护者是受益于低关税的公民。较有兴趣研究内战成因的历史学家则以地区为框架来解释关税问题：北部工厂主为了追求利润，变本加厉地向华盛顿索取优惠政策；南部农户不愿背负不平等经济负担，更担心联邦政权最终被利用于其他目的。以上两种解释在一定程度上都正确，在极端情况下又相互矛盾：北部的民主党或南部的辉格党何去何从？两种解释都忽略了各党派和各地区在关税政策上的大量分歧，而这些细节恰巧能够帮助我们理解，为何关税立法会引发汹涌如潮的争议。其实还有一点值得注意：1816—1861年间，国会审议的11部重大关税法案中，有4部是以一票之差通过的。

又或许，这一点也没那么值得注意。亚当斯卸任总统后担任了众议员，参与了这11部法案中4部法案的辩论，他称：“我常说，政治上存在一种引力法则，其规律与支配着宇宙体系的引力法则无异，而关税争议的势态就是一个显要例证——在由各敌对政党支撑的所有国家政体中，各方基于审议决定，把相互冲突的措施朝着相互接近的方向修改，直到它们以一票之差通过，从而在双方之间达到平衡。”近年来的几部作品与亚当斯一样注意到了美国内战前政策制定的复杂性，并且都指向了相似的结论。迈克尔·霍尔特（Michael Holt）在其研究辉格党的巨著中证明了国会的决策在何种程度上取决于各州当地的种种情况；蕾切尔·谢尔登（Rachel Shelden）在对美国内战前数十年华盛顿社交生活的描述中，揭示了人际关系为何能超越作为该时期鲜明特征的党派从属关系与地区拥护关系；科里·布鲁克斯（Corey Brooks）则阐述了当时成员屈指可数的第三党派——废奴主义党，如何以政治资本来平衡民主党和辉格党的势力。这些人的作品均以独到的方式吸引读者去注意一个事实：国会并未沿着一次又一次的党派矛盾和地区矛盾而分裂。为了赢得多数派的支持，各方反而不得不进行长期的谈判和周旋。

也许正是因为少数立法者的转念决定着法案的成败，游说才如此重要。美国宪法第一条第一款规定：“本法授予的所有立法权均属于参众两院组成的美国国会。”但同时，该宪法保护公民自由发言、写作、集会以及向政府请愿的权利，这实际上也确保了公民能够尝试共享立法权。因此，从某种意义而言，非国会人员的所有立法干预行为均构成游说。如今“游说”一词有了更严谨的定义：利益相关者或其代理人对政策制定者进行的当面劝说。但这对19世纪的美国人来说应该不陌生。早在1819年，一位纽约人就形容说：“有一类人，他们的职责是在国会会议期间赴奥尔巴尼（Albany）与会，目的是争取或反对法案颁布、银行业务、保险公司业务等事宜的通过。”他还解释说：“这类人通常被视为游说团体成员。”5年后，在华盛顿观看了国会议程的某人评论：“特使、代理人和钻营者一直在众议院门口徘徊，仿佛班柯（Banquo）[1]的怨灵，决意侵扰众议员的安宁，直到自己的要求得到满足。”1832年，参议院在会议上就“立法是否受到某些游说者的影响”和“国会内部是否存在游说者的代理人”而爆发了一场争论。到美国内战前夕，一位报刊编辑再也无法掩饰自己对“挤满国会大厅”的“卖票老手”的极度厌恶，便警告读者：“这类恶行的肆虐对共和政体构成了莫大的威胁。”

游说是广受探讨与抨击的行为，也是美国近现代民主政治的特征，尽管具有重要历史意义，但美国早期的游说与关税政策的制定一样极度缺乏学界重视。多数学者把游说的出现视为20世纪的一种现象，然而这种观点与目前可查阅到的大量的当时文献相悖。少数学者则认为游说起源的时间更早，其中最常见的结论是起源于内战期间与之后的美国扩张期。尽管有研究表明内战前游说在某些州已经十分普遍，但关于联邦层级游说的书面记录很少。而相比美国当前的政体，内战前的政体在某些方面为游说对立法的干预提供了更大的发挥余地，原因是内战前国会会议时间通常较短，议员流动率较高、人数较少，对于那些需要他们关注的问题，他们不太有机会去提升自己的相关专业知识素养。关税是一个复杂的议题，党派从属关系、地区拥护关系或政治经济学理论专著能为适中或通俗的研究路线指出大致的方向，但远不足以详述实情。例如，某位国会议员可能以国内生产者的护盾自居，但拿进口羊毛税率来说，当纺织品制造商要求20%的税率，而牧场主要求30%的税率时，自我认知并不能帮助他定夺。正是由于此类不确定因素的存在，加之在1853年第一部禁止贿赂国会议员的法律颁布前，国会几乎未对游说进行任何规范，游说者才会如浪潮一般涌向华盛顿，干预关税政策的制定。

这些游说者可以分为两派，一派是寻求提高关税壁垒的保护主义者，另一派是寻求降低关税壁垒的自由贸易者。但两派内部的意见都并非如表面的立场那样统一。保护主义者的分歧在于：多高的关税能达到他们的目的，国家应该援以临时扶持还是长期扶持，原材料的关税是否应该与制成品相同。而在自由贸易者中，也只有一点得到了几乎所有人的认同：如果关税没了，联邦政府就必须另寻收入来源，因此完全取消关税是不切实际的。多数自由贸易者反而谋求实行“收入性”关税，但税率将只能满足联邦政府所需的最低收入。这一点又使自由贸易者与保护主义者一样陷入各种分歧：联邦的最低收入是多少？所有进口商品的税率应该相同，还是应该为了照顾国内工业而存在偏差？在本书接下来的叙述中，保护主义者出现较早、发起游说较频繁，这很可能是因为比起自由贸易者，他们能从自己倡议和鼓吹的政策中获利更多。而双方的相互作用及其在政界中势力的兴衰，便是1816—1861年间关税立法的背景。

在研究关税立法的游说时，我们还会发现政策制定过程中被人们所忽视的信息。在美国内战前的时代，“克莱（Clay）、韦伯斯特（Webster）或斯蒂文斯（Stevens）能够通过发表演讲来影响投票结果”，因此有人认为那是美国协商民主的“黄金时代”。然而当时的记者奉命报道了冗长乏味的关税辩论，其中一位记者写道：“事实上，关税已经是个老议题了，每位有思考调查能力的众议员都已经决意支持或反对保护国内劳动力的大道理，也读过了往届会议对这个议题的辩论记录。”在一如往常的一天，他报道：“众议院为制定关税法案而成立了全体委员会，换言之，全体委员会在他处展开了立法工作，留委员会主席和众议院其他成员去聆听发言。（几位议员）分别发表了非常优秀、睿智的演讲，这些内容很可能会被他们的选民阅读或出版，毕竟这本就是议员们的打算。现场也有些人在认真听，但也就十几或二十人，也可能更多。”我们会发现，由于在美国内战前的整个时期报纸上频繁刊登的都是这种内容，因此要理解关税政策的制定，国会的辩论可能不是最有利的参考。当时一位编辑的形容很贴切：“发表演讲是一回事，办好事情又是另一回事。某位绅士的演说得到了最热烈的反响，但他除了投票表决外，根本没有参与立法工作。”

在国会开会审议任何措施前，这些“立法工作”早就展开了。会议开始前，华盛顿内外的相关团体就开始部署行动，将各自的目标推上议程，并调动公众情绪来获得支持。要掌控众议院影响力巨大的委员会体系，就必须让一位立场与己方一致的议员拿下议长之位。然后，当权者根据自己的意愿来起草法案，再将法案提交给全体众议员审议或搁置弃用。众议院就某部法案展开辩论的同时，在国会密室里与议员住所中的协商也在进行着，因为法案倡议者希望规避潜在障碍，争取到足够的支持来确保赢得决定性的投票。法案成功提交至参议院后，还须经过与先前相似的流程才能继续迈进。即便参众两院都批准了各自手中的法案，他们可能还需要成立会议委员会来解决两版法案之间的分歧，而总统还可能在最后一刻否决法案。在立法各阶段，游说者都能够产生重要影响，也的确产生了重要影响，并且立法关乎国会内外人士的利益，还可能同时穿插着党派分歧与地区分歧，因此关税政策才是剖析游说影响的最佳切入点。

将游说纳入叙述，能够帮助我们了解关税政策的制定，以及美国内战前所有政策的制定情况。尤其是，通过这种探究方式，我们会发现不少历史学家在解释政策制定的结果时，过于关注立法者的党派从属关系与地区拥护关系，以及他们在会议上宣称遵循的理论性原则。我们在探究政策制定时，不应该只看结果，也要重视过程，从而更好地理解法规本身及其制定时机的重要性，理解各负使命的获选代表与游说者所产生的影响，以及持续构成美国内战前政治不确定性的诸多偶然事件。这种叙述方式能够传达当时人们因关税问题而发生冲突时心中所涌现的情绪有多么强烈，以及他们将单纯的政治经济理论落实到法律制定时局面有多么混乱。该叙述方式远不会像贝洛拉维克教授所担心的那样，令历史学家与读者晕头转向。

对于1816—1861年间国会审议的每部关税法案的成败，本书并不断定游说行动是关键的决定因素。由于信息的匮乏，本书无法囊括美国内战前华盛顿发生过的全部游说行动，而且这段历史的某些方面已在他处另有详述，因此本书不算一部标准的关税政策制定通史。斯坦伍德与陶西格在一百多年前经历的思想交锋堪称典范，不过本书认为，这些思想交锋并非如许多后人所认为的那样具有决定性。正如保罗·康金（Paul Conkin）在研究美国最早期政治经济学家时所得结论，虽然“志同道合的政治家与经济学家不谋而合并且肆意地相互利用”，但“他们对某一政治经济体系提出的论点是否与政治家的基本政策偏好密切相关”这个问题仍然存疑。而美国经济的转型和美国对外关系的波动又都与华盛顿的关税斗争交集甚广，仅凭一书难以完全涵盖。因此，本书转而解释，对美国内战前关税政策的研究如何有助于理解往往被忽视的游说行动，并论证为何游说行动有助于我们理解美国发展路线形成期的政策制定。历史学家都正确认识到，这一时期党派斗争激烈，地方主义抬头；而近年的研究还强调，国会议员往往没有按照其所在党派或地区的预测投票。本人认为，游说以及相伴进行的必要谈判能够廓清关税政策制定的迷阵，而众多美国人眼中非常关键的关税法案，不过是走出这个无形迷阵后的结果。

本书的叙述始于美国首次严肃试行保护主义的1816年。联邦政府自成立以来一直将进口关税作为收入来源，但劳伦斯·佩斯金（Lawrence Peskin）教授提出，在1812年英美战争前，关税政策都算不上发展国内制造业的重要手段。本书从佩斯金教授总结的时间节点出发，第一章通过1816年《关税法案》来叙述地方制造商群体起初的作为对华盛顿立法事务有何影响。第二章从1820年“鲍德温法案”（Baldwin Bill）的失败讲到1824年《关税法案》的颁布，追溯呼吁提高关税的运动逐渐引起了全民关注的过程。第三章的主要内容是，约翰·昆西·亚当斯总统的拥护者及其对手安德鲁·杰克逊的拥护者之间形成冲突，导致党政介入关税纷争，在很大程度上影响了1827年“毛织品法案”和被贬为“恶性关税”的1828年《关税法案》。第四章主要介绍的是，南卡罗来纳州威胁废除联邦法律，地区冲突上升为新的焦点，于是才有了1832年《关税法案》与1833年《关税法案》，后者是众所周知的“折中法案”，号称能把美国从内战恐慌中拯救出来。第五章通过叙述1842年辉格党提出的《关税法案》与1846年民主党提出的《关税法案》，论证了为何美国内战前的政策制定往往由微小的票数差决定。第六章通过叙述致使国会彻查关税立法的1857年《关税法案》，论证了游说活动演化至美国内战前夕有何改变；最后，北部各州抓住南部数州退出联邦的机会掌控了国会，颁布了1861年《关税法案》，重申国家承诺维持高关税，这一承诺直到20世纪都未曾遭遇严峻的挑战。就关税问题展开的游说只在1812年英美战争后有所激化，而在美国内战之后党派和地区完成重组，本书的论述自然就告一段落。

自2008年全球金融危机爆发以来，历史学家认可了杰弗里·斯克兰斯基（Jeffrey Sklansk）所述的挑战：“把无形变为有形，把个人变为非个人，把市场社会中挥舞权杖的‘看不见的手’变得可见。”对“政治经济学中的政治学”重燃兴趣有助于我们时刻谨记，一如美国在建国初期所面对的情况，如今自由贸易与保护主义之间的冲突饱受争议，而频频缺乏重视的游说行动在过去对践行林肯政府提出的“民有、民治、民享”原则发挥着重要作用，如今仍然不容小觑。

[1] 班柯，莎士比亚悲剧《麦克白》中的人物。——译者注