1.1.2 国外政府应急管理发展的启示

国外的应急管理发展较早，但是不同国情下的应急管理模式有所区别，其中具有典型特点的有美国、日本、德国三个国家。

1.美国政府应急管理发展的启示

美国对应急管理的模式探索和学科建设都起步较早，除了传统的“天灾”，美国政府在应急管理发展历程中格外重视对战争、恐怖袭击等事件的防范。

（1）重视军事防备。美国应急管理的发展与战争动员关系紧密，深受国际形势和美苏关系的影响，相应的应急管理机构大多服务于军事等领域，如避免苏联核打击等。随着“二战”、美苏冷战等事件的爆发，美国政府的关注点主要在自然灾害与人为灾害（战争）之间徘徊。尤其是冷战期间，相关预算主要取决于受到冷战威胁的程度，应急管理工作开展得较为混乱，多个应急管理部门被卷入军事防备等工作事项。美国应急管理体系历史演变沿革如表1-3所示。

（2）重视组织建设。随着美苏冷战的缓解，1979年联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）成立，对分散的应急管理部门和项目进行了规划重组，建立了综合应急管理的战略目标。FEMA的成立，标志着美国应急管理体系朝着主动化、系统化的方向发展。

1992年，FEMA的工作重点继续向减灾方向转移，经过组织内部重组成立减灾司。1996年，FEMA组织召开系列会议，提出“减灾型社区”（disaster-resistant community）概念，“确定社区合作伙伴，如当地政府领导人、志愿者团体、企业和公民；确定社区的自然灾害风险；确定目标资源；让整个社区知情和注重项目的影响力以减少未来灾害的损失”[6]。在“减灾型社区”的建设中，社区从被救助的对象变成了政府管理的伙伴，这让“全社会参与”的应急管理理念深入美国社会。“减灾型社区”理念在美国深入人心，即使该理念配套的“影响工程”在2000年选定最后一个社区并完成任务后项目终结[7]，但该理念在美国后续的其他减灾计划中被持续应用。

（3）以立法方式加强应急准备和应急响应体系建设。在应急准备方面，1988年通过的《斯塔福德灾难与紧急援助法》（Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act）赋予了FEMA更多领域的权限，包括专门划拨预算来鼓励减灾。2003年12月7日，美国总统公布了国土安全总统8号令《国家应急准备》（Homeland Security Presidential Directive/HSPD-8：National Preparedness，HSPD-8），强化美国应急准备工作。2006年，美国总统签署的《后“卡特里娜”应急管理改革法》（Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006）的第652条明确指出，需要通过年度的国家应急准备报告来评估全国应急准备工作，在此基础上《国家准备指南》（National Preparedness Guideline，NGP）发布。2011年，总统政策第8号指令（Presidential Policy Directive/PPD-8：National Preparedness，PPD-8）取代了HSPD-8。该指令指出，构建美国应急准备体系的最终目的在于“提升安全和国家恢复力”，强调需要建立和维持必要的应急管理能力，建立一个综合的、全国的应急准备方法。同年，颁布《全国准备目标》（National Preparedness Goal），把37项目标能力精简为31项核心能力，为美国应急准备的资源分配提供指导。[8]

美国应急准备相关法案法规如表1-4所示。

应急响应方面，1992年，《联邦响应计划》（Federal Response Plan，FRP）出台，它是联邦政府最早出台的应对灾害的操作性文件。1999年，FRP出台第二版。2003年2月28日，美国总统发布国土安全总统5号令（HSPD-5），要求新成立的国土安全部建立《国家事故管理系统》（National Incident Management System，NIMS）并制订《国家响应计划》（National Response Plan，NRP）。《国家事故管理系统》于2004年1月发布，规定了美国各级政府对事故应急的统一标准和规范，使得各级政府在面对突发事件时能够协调一致、高效快速地开展应急工作。《国家响应计划》于2004年12月发布，为国家级重大事故的应对提供一套完整的国家应急行动计划。2008年1月22日，美国国土安全部在改进《国家响应计划》的基础上发布了《国家应对框架》（National Response Framework，NRF），将突发事件的应对主体从各基层政府扩展到非政府组织、民营企业，探索多元协作、分级响应、可操作的组织方法和工具，以增加应急响应方式的灵活性。[9]

2.日本政府应急管理发展的启示

日本处于环太平洋火山地震带上，且四面环海，台风、地震、暴雨等灾害频发，日本的应急管理主要面对的是灾难频发与资源相对匮乏之间的矛盾。

（1）法律体系完备。日本的防灾法最早可以追溯到1880年出台的《备荒储蓄法》。在1961年，日本政府制定了灾害应对的基础性法律《灾害对策基本法》，该法对防灾理念、目的、防灾组织体系、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态等事项做了明确规定，并成为日本防灾的根本性法律。在《灾害对策基本法》的基础上，日本从国家层面制定了《河川法》《海岸法》《防沙法》等法律法规。在地方层面，各都道府县（省级）都制定了《防灾对策基本条例》等地方性法规。为确保法律实施到位，日本要求各级政府制订具体的防灾计划（预案）、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划，以规范的体系来确保法律法规的施行。[10]

（2）自救与互救的理念。日本非常注重物资储备，地方政府基本都会设置防灾据点，储备关键物资；日本家庭基本都会配备应急包，商店会出售品种繁多的防灾物品。在城市和建筑规划上，受国土面积狭小的限制，日本会在公园、学校等建筑的设置上考虑其作为应急场所的作用。

在日本，从中小学开始就有完善的面对各种灾难的教育和演练。社会教育方面，政府会经常派发防灾宣传册，组织防灾宣传活动、志愿者训练和防灾演练，尤其注重社区的防灾训练，以期待增加民众参与。[11]

较好的物资储备和较为广泛的应急教育，使得日本民众能够在灾难发生时展开自救和互救。这种深植于社会的自救与互救的理念，是日本应急管理的特色。

（3）灾害信息系统的全面强化。日本灾害信息和通信系统相当发达。日本在灾害救助方面的通信设施除了最基本的电信联络系统，还有卫星系统、广播联络网、现场直升机观测与专门的救灾通信网。[12]日本的灾害信息和通信系统作用于灾害的各个阶段，比如在灾前，有以地震预警（EEW）系统为代表的灾前预警系统；灾中，消防部门与地方政府利用消防火灾预防无线网进行信息交互；灾后，以客观公正而著称的日本广播协会（NHK）等新闻媒体向公众及时报道。[13]

3.德国政府应急管理发展的启示

德国的应急管理具有属地化特征，并且社会化救援历史悠久，是一种政府主导下的广泛“社会参与”的模式。

（1）属地为主的应急管理体制。《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《基本法》）是德意志联邦共和国的宪法，是德国的根本大法。根据《基本法》，德国联邦和各州的应急管理工作分工如下：联邦负责战时民事保护而各州负责和平时期民事保护和灾难救助，联邦将和平时期灾难防护也归入战时民事保护的任务中。[14]可以看出，德国将公民保护划分为民事保护和灾难保护，民事保护主要包括战争或武装冲突中的保护公民行动以及海外公民保护，是联邦政府的职能范围；灾难保护则包含自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、日常危险及灾害的保护，属于联邦州的职能范围[15]，职责划分如表1-5所示。

德国的应急管理体制是一种以州为主、属地管理的模式，救灾主要由州政府内部统筹组织，是一种基层政府进行决策、联邦政府辅助的自下而上的管理模式。这与德国联邦制的国情有关，其中央权力来自地方让渡，所以在面对危机时地方的话语权、决策权大于中央。

属地责任制是德国应急管理最大的特色，但这并不意味着联邦政府无所作为。联邦政府通过设立联邦公民保护与灾难救助局（BBK）来协助各州开展工作，当州政府无法应对突发危机时，可以请求联邦力量支援或由联邦政府出面进行州间协同支援。2002年12月，联邦政府会议通过了《民事保护新战略》（A New Strategy for Protecting the Population），要求联邦政府与州政府有效协调，明确了联邦政府和州政府共同承担消除严重危险的责任，以加强出现全国性灾害和紧急情况时中央与地方政府之间的联络和合作。[16]2004年5月，联邦政府内政部在危机管理与公民保护司下增设联邦公民保护与灾难救助局，负责处理与联邦政府有关的公民保护事务，支援联邦政府各部门及各州政府的危机管理。2009年4月，联邦议会对《联邦民事保护和灾难救援法》（Bundes-ZSKG）进行了修订，其中，第16条新增了联邦对州的灾难救援进行协调与支持等内容。[17]

（2）综合的法制框架。德国的应急管理法制框架是以《基本法》为基础，以单行法律为支撑，各州法案法规健全的完善的法律法规体系，如图1-4所示。《基本法》主要体现了应急管理的基本理念，其他单行法律规定了应急管理的内容。德国有关灾难救助的单行法律较为完善，有《交通保障法》《铁路保障法》《食品保障法》《灾难救助法》《紧急状态重建法》《德国联邦技术救援志愿者法》等。此外，德国各州都拥有完备的关于公民保护和灾难救助的法律，如《黑森州救护法》《黑森州公共秩序和安全法》《黑森州消防法》《巴伐利亚州灾难防护法》等。[18]

（3）依托社会力量。德国非常注重应急管理中的社会力量参与，全国8200万人中，有180万人是具有专业化应急救援知识和技能的志愿者。[19]德国的应急救援志愿者主要分布在如表1-6所示的七大志愿服务组织。这些组织成立多年，具有完备的组织体系和成熟的社会化运营经验，能够提供严格专业的应急培训。

德国对于志愿者、救援机构的工作非常支持，具有配套的帮扶政策以及资金奖励措施，如公民在灾难防护中担任志愿者且达到一定年限，就可以免除服兵役的义务。联邦技术救援署志愿者进行了6年以上的技术救援志愿工作，就可以免除服兵役义务。内政部为志愿者设立了众多奖项，如新生力量及青年工作奖（奖金为7500欧元[20]）、最佳表现奖（奖金为7500欧元）、表率性的雇主行为奖等[21]；同时，德国法律规定，为特定国家机构或者公益事业工作的志愿者享有政府为其购买的法定义务保险，以解决志愿者的后顾之忧；志愿服务期间，志愿者可以获得免费的住宿、膳食，有权获得工作用服装，同时可以获取一定数额的零用钱。根据德国《社会保险法》第159条的规定，该笔零用钱的数额不得超过退休金的6%。[22]另外，国家为志愿者购买法定义务保险，对志愿者参与应急救援所产生的损失依法给予救济。

除了对志愿者本身的政策和资金支持，德国政府积极引导市场经济主体、其他社会组织成员提供、支持志愿服务，充分调动社会力量，如志愿者在工作时间参加培训和救援，工资由政府支付，同时要求所有的企业老板保证志愿人员参加培训和救援活动的时间，志愿者不会因为在上班期间从事应急救援志愿工作而被停发工资或遭用人单位处罚，用人单位因此遭受的损失可以从联邦政府获得相应补偿。[23]

政策支持、资金扶持、组织成熟、培训完备、社会氛围良好等综合因素，增加了德国应急工作的“社会参与”程度，构建了德国专业化与社会化相结合的应急网络。