第三节 国企改革下的集团管控
一、本轮国企改革的八大特点
（一）加快国企立法，强化依法治企
按照党中央、国务院的统一部署，各级国资委和国有企业积极稳妥、扎实有序推进各项改革，国有企业各项改革措施取得实质性进展。
按照中央全面深化改革委员会的总体部署，在国务院国有企业改革领导小组、经济体制和生态文明体制改革专项小组的指导下，各省（区、市）、计划单列市、新疆生产建设兵团和全部中央企业都成立了改革领导机构，领导挂帅、部门协调、上下贯通、齐抓共推的工作格局基本形成。国务院国资委会同有关部门加快推进《关于深化国有企业改革的指导意见》重要配套文件的制定出台工作，目前已相继制定出台了14个专项改革意见或方案，还有8个正在履行相关程序，“1+N”政策体系基本建立。各地结合自身实际，共制定出台国资国企改革文件394件。
（二）优化国资职能，突出分类监管
1.回归股东身份
国资委从管资产到管资本的方向已确定无疑。国务院国资委代表国家履行出资人职责，回归股东身份是国资委未来的主要角色。
2.简政放权
本轮国资国企改革中，涉及的机制问题可归纳为三个层面：一是对国资委的定位；二是财政部、发改委、工信部等重要部委和国资委之间的关系；三是政企如何分开。
国资委下放或取消的一批审批权，内容涉及董事会选聘、薪酬管理、国企股权激励审核备案权下放等多个方面。
3.强化监督
强化监督是本轮国资国企改革的重要组成部分，当前国有企业存在监督短板，主体责任落实有差距，内控约束机制不够完善，监督效能发挥有待提高。
因此，一要积极推进混合所有制和股权多样化，强化国资委监管能力与监管体系建设，加快实现从管企业向管资本转变；二要强化纪律监督，严格责任追究，及时跟进监督，为国资国企改革清障护航；三要强化国有企业内部监督，完善法人治理机制，充分发挥监管合力。
（三）优化资源配置，发展支柱产业
优化布局、调结构是长期任务。
（1）聚焦产业链、价值链，深化开放性市场化双向重组联合，加快调整不符合区域功能定位和发展要求的产业和行业。
（2）重点发展有一定基础和比较优势的战略性新兴产业。
（3）推进制造企业创新发展和转型升级，促进服务业企业模式创新和业态转型，完善基础设施和民生保障领域企业持续发展的经营模式。
（4）支持企业跨国经营、参与全球资源配置。以市场拓展、资源引入、技术提升、品牌输出为重点，支持企业面向国际国内两个市场配置资源，因时、因地、因企制宜开展跨国并购。
（四）构建三层级体系，加快平台试点
三层级体系结构如图1-9所示。以中粮集团为例，中粮实施“小总部，大产业”，重建集团管控模式。总部负责国有资本的配置与监管，向专业化公司充分下放用人权、资产配置权、生产和研发创新权、考核评价权和薪酬分配权五大类关键权力，将资产运营职能下放至18家专业化公司，形成了“集团总部资本层—专业化公司资产层—生产单位执行层”三层级结构。
图1-9 构建三层级法人治理体系
（五）突出董事会建设，完善治理结构
地方国企董事会建设应突出以下几个要点。
要点一：减少出资人管理事项，落实董事会职权。董事会权力：任命总经理等高管，决定企业主业，决定重大投资和重组，考核企业，确定工资标准。
要点二：理顺内外关系，明确“三会一层”权责。理顺董事会与党委、董事会与经理层、总公司与下属企业董事会管控与治理关系；厘清股东会、董事会、监事会、经理层的职责权限，明确议事规则和决策机制。
要点三：发展混合所有制，实现央企股权多元化，是搞好董事会建设的关键。
（六）加快薪酬改革，创新激励机制
《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》核心内容如下：
（1）央企负责人薪酬将由过往基本年薪和绩效年薪两部分构成，调整为由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分构成。
（2）央企高管薪酬将采用差异化薪酬管控的办法。薪酬制度改革方案通过“明确坚持分类分级管理”“建立与企业功能性质相适应的差异化薪酬分配办法”等表述，透露出根据不同经营性质实施差异化薪酬的思路。这也意味着，公共服务性国企与一般竞争性国企将有不同的考核标准和薪酬标准。
（3）定薪具体操作上明确了差异化路径，由组织部门任命的国企高管的基本薪酬将按照公务员工资标准进行制定，并通过高管与普通员工相差的倍数进行限高，非组织任命的职业经理人将根据市场化的办法确定薪酬。
（七）加强战略管理，用战略引领发展
改革的目的是发展，国企要基于自身功能定位并遵循产业发展规律，确立发展愿景与战略目标，并按照“产业定位清晰、发展路径明确、资源投入合理、风险管控到位”的要求，规划旗下各业务战略目标、发展模式及产业组合策略，构建清晰的战略地图。如图1-10所示。
图1-10 战略管理引领发展
（八）加强集团管控，支撑改革与发展
加强集团管控，建立集团战略管理体系、集团组织结构体系、集团责权管理体系、集团业绩评价体系和文化品牌管理体系五大管控体系，为国有企业改革和发展提供重要支撑。
二、瘦身健体，提质增效[1]
国有企业改革全面深化，各地改革进展如火如荼。这一轮国企改革包含了很多内容，涵盖了很多要素，其中有一项是“瘦身健体，提质增效”，2016年开始在全国迅速展开。在这项改革里面，有两个主要内容，一是压缩管理层级；二是精简总部机构和人员。
从目前改革要求和实践来看，国企改革的方向和做法基本一致，就是“压”和“减”。
1.政策要求企业压缩管理层级
政策要求，央企的管理层级压缩到四级以内，地方企业压缩到三级以内。这里存在两个问题：第一，到底是压缩管理层级还是法人层级。我们认为，从三级、四级的数量上看，压缩的应该是法人层级而不是管理层级。法人层级和管理层级是不同的。管理层级，具有管理权限的一级就是一级，总经理、副总经理是两级，再加上部门经理，这就三级了，算上二三级公司，管理层级简单一数就七八级。法人层级就不同了，集团公司、分子公司、孙公司，压到三四层以内是可行的。第二，即使是法人层级，是不是就要一刀切，压到三级或四级以内？我们认为也不是百分之百都需要这样压。一刀切当然简单，但是有的企业，比如控股型企业，可能就要建立企业族谱，法人层级本身就应该复杂，其中一个隐含缘由就是方便股权运作和资本运营。
2.精简总部机构和人员的问题
国企在总部出现冗员是常态，进行裁撤是改革的回归，就是说大部分国企总部本来就不该有这么多机构和人员，精简只是回归到企业的本义。但是如果一味迎合时势，赶时髦，简单地做减法，把总部本该拥有的功能也砍掉了，或者是弱化了，把一味地追求人员的减少当作效率高，这就大错特错了。精简只是手段，高效才是目的，不能把手段当成目标，为精简而精简。
总部重新定位的核心是总部应该承担的功能要完备，要能够充分发挥作用。比如，战略中心、投资中心，总部必须有这个功能，还要真能做得到。战略部门只配置几个人，怎么实现战略中心的功能定位？他们连日常事务都做不过来。对于央企来说，要保有一个多大规模的战略部门呢？首先要考量集团的业务。并不是说提质增效就一定要减人，也可能是加人。改革的目的是提高效率，增减人只是手段。无论怎么改革，把总部功能发挥到位，集团功能实现，这才是目的，精简机构不是目的，减人也不是目的。
三、混改后集团管控新挑战
现在混合所有制改革是国企改革大的方向，国企释放一部分股权给民营企业，或者国企投资参股民营企业，混改后有可能出现以下问题。
1.总部的权威认同问题
如果是投资形成的公司，子公司对集团总部是有认同感的，但作为参股企业，很难有总部权威认同，原先并购重组形成的“先有儿子、后有老子”的企业，也存在总部权威认同问题。
从传统的管理思维到管控的方式，总部如何演化类似事情？演化不好，不仅权威不被认同，自身角色也存在混乱，不清楚该管什么、不该管什么，管不了，也管不好。
2.法人制衡及有效运作问题
法人治理是集团管控的一个非常有效的方式和路径，通过各种法人治理体系的建立规范和运作，对投资企业进行管理。混改带来的最大问题是股东层面的博弈，主要涉及公司章程与股东大会，并延伸到董事会运作上。以往管理层任命大多为行政式的，委派任命，现在大多要通过市场化的博弈，如果不懂相关的法律法规以及公司运作的内在规律，很有可能在法人制衡里失分，即使是大股东也有可能丢掉控制权。
3.绩效评价体系及考核问题
国有企业原有的考核办法是德能勤绩廉兼备，这些年开展市场化改革，绩效考核仍带有国企的色彩，如合规、政治等相关考核。混改后民营参股企业并不关心这些，只关心是否合法，关注结果，所以对下属企业考核的指挥棒不一样，绩效评价体系、考核方式都要发生变化。
4.文化融合问题
混改后以两种体制为核心的文化冲突、认同、文化整合、融合的问题日益增多。
5.职业经理人问题
在混改大背景下，观念、制度等一系列问题都会发生变化。以往在国企中，有干部身份，有所谓的“铁饭碗”，混改后，职业经理人有相关考核机制，没有了以往的“铁饭碗”，优胜劣汰。
四、国企党建与公司治理
2017年5月，国务院办公厅印发《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号），提出了进一步完善国有企业法人治理结构，必须坚持深化改革、坚持党的领导、坚持依法治企和坚持权责对等四项基本原则；明确了党组织是公司法人治理结构的有机组成部分。
党组织成为国有企业法人治理结构的有机组成部分，是国企管理的创新，也是加强党的领导、落实党组织发挥“双核”作用的点睛之笔。如何落实中央文件精神，把党建工作嵌入法人治理是改革过程中必须解决的新课题。
五、解读63号文与23号文
2015年10月，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号），以下简称“《意见》”，作为《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》配套文件，明确了改革和完善国有资产管理体制的总体要求、基本原则、主要措施，提出了协同推进配套改革的相关要求。
《意见》指出，改革开放以来，国有资产管理体制改革稳步推进。国有资产出资人代表制度基本建立，保值增值责任初步得到落实，国有资产规模、利润水平、竞争能力得到较大提升。但必须看到，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。改革和完善国有资产管理体制，要坚持“权责明晰、突出重点、放管结合、稳妥有序”的基本原则，尊重市场经济规律和企业发展规律，正确处理好政府与市场的关系，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位，推进国有资产监管机构职能转变，适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。
《意见》明确了改革和完善国有资产管理体制三方面改革举措：
一是推进国有资产监管机构职能转变，准确把握国有资产监管机构的职责定位，明确国有资产监管重点，该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位，改进国有资产监管方式和手段，建立监管权力清单和责任清单。
二是改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系，界定国有资本投资、运营公司与出资企业关系。同时要开展由国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司履行部分出资人职责的试点工作，以及政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。
三是提高国有资本配置和运营效率，建立国有资本布局和结构调整机制，推进国有资本优化重组，建立健全国有资本收益管理制度。要协同推进相关配套改革，完善有关法律法规，推进政府职能转变，妥善解决历史遗留问题，稳步推进经营性国有资产集中统一监管。
2018年7月30日，《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）文件正式对外公布。
1.关键字一：功能定位
国有资本投资公司“主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主……”
国有资本运营公司“主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主……”
可以看出，国有资本投资公司的功能定位是前锋，国有资本运营公司的功能定位是中后卫，前锋的主要任务是部署大战略，中后卫的主要任务是挖掘内在潜力，二者相辅相成，缺一不可。
2.关键字二：战略性核心业务控股和财务性持股
财务性持股字面的含义与财务性投资相类似，都是单纯地谋求经济上的回报。与财务性投资对应的是战略性投资，然后是战略性控股，再深入一层就是战略性核心业务控股，三者呈依次递进关系。战略性核心业务控股考虑的不仅仅是投资回报，更重要的是上下游关系、产业协同等因素。
在该文件中，处置存量国有资本的工作目标是“提高国有资本回报”，工作方法是以“财务性持股”为主。这种做法就是要挖掘存量国有资本的投资潜力与价值，增强国有资本的流动性，保证国有资本保值增值，争取创造更大的价值。
而对于在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，则以战略性核心业务控股为主。
3.关键字三：授权机制
授权模式有两种，一是由国有资产监管机构授权；二是由政府直接授权。
4.关键字四：治理结构
明确“党组织—董事会—经理层”组织结构。用党组织代替股东会的意义在于，一是表示将深入贯彻党管一切的既定方针，国有企业不仅要创造经济价值，更要创造积极向上、具有旗帜意义的红色价值；二是表明了党中央对现阶段国有企业在政治建设方面的高度重视，党组织将积极引领国有资本投资、运营的正确前进方向，确保国有资本投资、运营公司在重大决策和战略部署时，与党中央保持一致。
注释
[1]王吉鹏.对国企“瘦身健体、提质增效”的一些看法.http://www.sohu.com/a/246308192_413645.