二、县域教育的历史发展

于是我开始思考，我们的县域教育为什么在今天成了一个被众人所关注的对象？特别是2021年的“两会”提出要振兴县域教育，可是县域教育从来都是如此地需要被振兴的对象吗？它怎么就成为这样一个浑身都是问题的领域呢？有必要从历史的角度来梳理一下。

1980年至2000年，国家对于教育的发展有一个基本的认定，叫作“穷国办大教育”，那个时候需要完成两件事情——基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。这两项工作在1990年代末就已经完成了，但是完成的过程用很多地方校长总结的话来讲就是：“城市教育政府办，农村教育农民自己办。”

在1980年代，农民基本上都要缴纳“教育费附加”，钱上交到村里，用来为“村小”聘请民办教师。很多村小就是在这个阶段兴办起来的，农民家里有钱就出钱，有力就出力。那个时候有大量的民办教师和代课教师广泛地散布在县域里面，支撑着中国的基础教育。尽管质量可能不怎么样，但至少让村里的孩子在家门口有学可上。当然，农民也付出了非常沉重的代价，即税费负担过高。但是农民为什么还是能够积极地参与农村教育呢？其实，农民自己办教育是有着非常深厚的传统的。清末年间，为了在乡村兴办教育，光绪皇帝就曾下令在县以下设立劝学所，大致相当于今天的县教育局及其派出机构。

图1　清末劝学所组织机构

资料来源：孙培青主编：《中国教育管理史》，北京：人民教育出版社1996年版，第402页。

劝学所下设很多职务，比如视学兼总董，需要去各地考察选址建校，挑选老师，还需要规划学校建好后到底怎么发展。设有教育讲习科，专门培养农村教师。劝学所的首要职能就是“推广学务”，即在本学区调查学龄儿童数量，登记造册，挨户劝导，负责介绍入学，根据每学期劝募学生入学数量确定工作成绩优劣；调查学校选址、用房、经费等情况，商承总董拟定办法，劝令各村董事切实举办学校等。劝学所的这些职能在中国的农村延续了近百年。在新中国九年义务教育普及的过程中，“控辍保学”依然被作为一个需要严肃对待的任务，很多校长和班主任都要到学生家里去劝孩子来上学，其实这种做法从清朝末年就开始了，也变成了我们国家老百姓参与教育的惯常做法。基础教育在农村的兴盛、发展乃至普及，就是靠着这种意志和传统走到了今天。

这样的历史与现实成就了学校与乡村之间的“连带关系”，相互包容，也相互守望，来自乡民的支持和监督使得村小的校长和教师都不太敢偷懒和混日子。为了实现教育现代化，提高教育质量，我们国家从1985年开始就发文清退代课教师，但20年以后还没有清退完毕，就可以推断出它背后有一种生生不息的力量。直到2000年以后，国家的经济得到长足发展，整个社会都对新世纪有着非常美好的规划和想象。国家富裕了，教育发展的方针就变成了“大国办强教育”。于是，在1990年代中后期提出要实施“以县为主”的基础教育管理体制，这项政策在2000年以后得以全面落实。“以县为主”意味着村和镇不再承担任何教育行政职能，所有的村小都由县来管，村民不再直接负担村小教师的工资和村里学校的开支等，当然也就不再参与教师的聘任和资源筹措等事务。它一方面确实大大减轻或者是全面免除了农民的教育负担，以县为单位统一来筹措资源，统一来招聘教师，使得村小的教育质量有了一个阶段性的提升。