第三章
财政支持中小企业发展研究

第一节　理论基础

一、政府与市场的关系

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。处理好政府与市场的关系，明确政府与市场的边界，科学设定政府职能，充分发展市场作用，促进政府与市场协同分工，确保双方既不能越界，又不能出现“真空”地带。

（一）政府与市场的边界

政府与市场的边界划分主要依据政府与市场的分工。在市场经济条件下，政府与市场协同分工的主要目标是要充分释放市场机制配置资源的活力与效率。因此，政府与市场的分工遵循基本原则：凡是市场能发挥作用的领域政府都不要介入，具体表现为市场竞争比较充分、有营利性的领域，即凡是能够通过价格杠杆调节的领域都交给市场。政府需要通过制定公正、公平、透明的交易规则，营造有利于追求商业利润的良好市场环境，保障市场配置资源决定性作用的充分发挥。

当前，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的背景下，划分政府与市场边界的重点在于以下4个方面。

一是建立全域统一开放、竞争有序的市场体系，形成各地区、各行业、各领域间相互依存、优势互补、统一协调的市场体系，加快推进基本公共服务均等化、公共设施基本布局合理化，致力于构建严格的市场规则体系，进一步提升各级政府全面放开市场的动力和积极性，营造更加公平的竞争环境，推进有关政令在全国范围内得到统一落实，保证国内市场统一开放。

二是明确划分不同层级政府间的事权和财权关系，加快捋顺各级政府部门间的财税关系，按照政府公共财政的基本框架和基本公共服务均等化要求，明确界定和划分各级政府部门间的事权关系，配备相应的财力。

三是深入推进行政管理体制改革，牢固树立服务意识，加快服务型政府建设步伐，加强制度建设，加快构建科学、完备的行政管理体系和流程，着力于处理好地方政府与当地企业之间的权利义务关系。

四是大力培育和发展各类社会组织，构建完善、科学的社会组织发展评价指标体系，逐步提高各类社会组织的数量和质量。

（二）政府与企业的边界

科斯的企业边界理论认为，当企业内部组织交易费用低于市场交易费用时，企业配置资源的机制就会代替市场机制。当企业内部组织交易费用低于市场交易费用时，企业的规模还可以扩大；反之，则应该缩小，甚至会被市场替代。只有当企业内部组织交易费用等于市场交易费用时，企业就达到了其最佳规模。

市场交易费用的高低与政府干预息息相关。理清市场经济中政府和企业的边界，处理好政府“有为”和“无为”的辩证关系，构建形成稳定、高效和低成本的营商环境，可以大大降低市场交易费用。良好的营商环境和较低的市场交易费用加速企业内部组织交易费用较高的“劣币”企业不断出清，使企业内部组织交易费用较低的“良币”企业效率优势更加突显，企业家持续再投资、追求卓越发展的动力和信心更加强劲。

（三）小结

政府的边界大小取决于如何促进市场机制作用的有效发挥。政府机制作用和市场机制作用的发挥都离不开企业，要在三者之间形成政府调控市场、市场引导企业的宏观调控模式。政府机制作用的方向是激发市场机制作用的发挥，推进政府职能与市场经济体制更加适应。也就是说，政府职能要由直接干预微观经济主体（企业），转变为调控和监督市场；要由以政手段干预经济为主，转变为主要依靠经济和法律手段，辅以必要的行政手段；要由以审批和资源配置为主，转变为以服务和创造良好的环境为主；要由更加注重经济增长，转变为更加注重社会管理、更多地关注包括中小企业在内的弱势群体。

二、财政政策激励中小企业发展的内生动力

财政政策是政府“有形的手”弥补市场失灵的重要政策工具之一，是政府宏观调控市场、引导企业的经济手段。财政政策可以从支出和收入两个方面营造良好的营商环境，直接或间接影响市场交易成本与企业内部组织交易成本及其相对变化，进而引导优质企业“做大做强做特”的行为决策。财政政策激发企业“做大做强做特”的内生动力在本质上就是“以奖促优”的激励手段，引导一批优质、高效的企业脱颖而出，实现壮大“财源”的根本目的。

（一）关键领域：补短板、破瓶颈、扶优特

一是补齐基础设施、产业发展、民生三大短板。基础设施方面，加大路网、水网、航空网、能源网、互联网“五网”基础设施建设。产业发展方面，大力推动生物医药和大健康、旅游文化、信息、现代物流、高原特色现代农业、新材料、先进装备制造、食品与消费品制造八大重点产业发展。民生方面，进一步巩固脱贫成果，抓好就业、保障性住房、农村危房改造、职业教育、学前教育、县级公立医院等社会事业发展短板。

二是破除中小企业发展面临的资金、技术、人才、市场等要素瓶颈制约。资金方面，当前，我国中小企业从银行及信用社融资占比超50%以上，企业普遍面临流动资金紧张的问题，急需政府支持以增加中小企业直接融资占比，破解中小企业流动资金不足的普遍难题。技术方面，中小企业创新能力不足，拥有发明专利等知识产权数量较少，产品技术水平整体较低，竞争力不足，市场拓展尤其是外销困难。例如，2020年，云南省高新技术企业数量不足1500家，远低于贵州省、四川省等周边省份，区域经济高质量发展的差距较大。人才方面，中西部地区培养人才留不住，输出的高端人才不愿回，中小企业高质量急需的高新人才相对匮乏，创新能力较弱。据调查，云南省中小企业人员的大专及本科以上学历不及40%，高端创新人才占比更低。市场方面，中小企业销往省外产品占比小，多数为初级或初级加工产品，省际竞争力不强。

三是扶持特色产业、战略新兴产业、优质企业发展。特色产业发展方面，大力支持旅游、烟草、矿冶、绿色食品加工、进出口贸易等优势特色产业发展。战略新兴产业发展方面，重点支持生物医药、高端装备制造等战略新兴产业发展。优质企业发展方面，优先支持国家高新技术企业、专精特新“小巨人”企业、制造业单项冠军企业、创新型中小企业等优质企业发展。

（二）主要环节和方式

一是加强财政支持中小企业服务体系建设。系统支持省、市、县（产业集群）中小企业公共服务平台，统一规划、统筹资源、统一标准，形成互联互通、资源共享、服务协同的公共服务平台网络。通过资金奖补的方式集中支持一批服务能力强、服务特色鲜明、服务效能较好的中小企业公共服务示范平台。

二是进一步完善和落实好支持中小企业特别是小微企业发展的相关财税政策，如企业所得税、增值税减免、研发投入加计扣除等优惠政策。

三是扩大专项资金规模，重点用于鼓励中小企业技术进步、结构调整、市场开拓，支持中小企业信用担保机构发展，改善公共服务及融资环境等。

四是探索设立中小企业发展基金等政府投资基金，引导天使投资等社会资本投资中小企业。

五是完善政府采购政策，确保参与政府采购市场的公平环境，支持中小企业拓展市场。

（三）具体措施

一是强化创新支持。通过完善科技成果转化奖补财政政策、推动“科创贷+风险金池”试点，支持实施“科技揭榜制”以突破关键核心技术，支持建设国家自贸区等，不断深化财政科技和人才保障机制改革。

二是进一步创新财政税制改革，鼓励企业分红，出台鼓励企业利润再投资的奖励政策，引导分红资本进行实业再投资，释放改革红利，提升民间资本投资热情。

三是激发县域经济发展的内在动力，完善财政转移支付激发县域经济发展的政策措施，实施税收增长激励，引导县级增比进位，重点支持高新技术产业和出口贸易等。

四是加大支持中小企业发展的资金保障，着力构建中小企业“321”工作体系[1]，强化中小企业公共服务，加强融资服务和权益保护，实施中小企业专业化能力提升工程。