1.3 财政学的起源与发展

在西方，“财政”一词源于拉丁文Finis，原指结算支付款项。在16世纪的德国文献中采用“Finanz”，意为对欺诈等行为的裁定与罚款，到18世纪曾狭义地指国家收入。而后来使用的英文finance一词，因其原意泛指一切财务，为了加以区别，一般对国家的货币收支惯用public finance（公共财务）。

中国古代称财政为“度支”、“国用”、“岁计”、“国计”，其中“度支”、“国用”指国家的费用开支；“岁计”指国家年度收入和支用的计算；“国计”指国家财政。中文的“财政”一词，其实并非中文原有的词语，而是日本于明治维新后从西欧引入“public finance”，并借用汉语的“财”、“政”二字，译作“财政”。光绪二十九年（1903）清政府设立财政处，为中国官方采用“财政”一词之始。自此，“财政”一词在社会政治生活中扮演着越来越关键的角色。

1.3.1 中国古代的财政及理财思想

尽管中国古代没有“财政”一词，但并不代表中国古代没有财政活动。相反，在几千年的皇权社会中，中国建立起一整套的财政体系，其覆盖区域之广、涉及人口之多、运作之严密，均与同时代其他国家的财政活动形成强烈的对比。

在尚没有确切考古证实的神话时代，中国就已经开始自发地形成政府的收入与支出体系。《通典·食贷》载，“禹定九州，量远近，制五服，任土作贡，分田定赋，什一而税”，是我国最早的税收记录之一。夏商周三代，行井田制，什一而税。至春秋战国，更有管子等经济大家，行盐铁专卖。而秦国在法家辅佐下，奖励耕织，抑工商，迅速成为强国，继而一统天下。

至汉代，桑弘羊因能“言利事，析秋毫”，深得汉武帝赏识，被委以重任，历任大农丞、大农令、搜粟都尉兼大司农等要职，统管中央财政近40年之久。终武帝一代，桑弘羊忠心耿耿，作均输、平准、专营等法，聚敛资财以增强国力，为武帝屡败匈奴、多次出巡耀武扬威、打通西域、开发西南奠定了雄厚的物质基础。他的理财之功就连对其十分不满的司马迁也不得不击节赞扬，称弘羊时代“民不益赋而天下用饶”。

至唐代，在杨炎的主持下，将以征收谷物、布匹等实物为主的租庸调法改为以征收金钱为主，一年两次征税，为两税法。两税法下，“户无土客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差”，不分主户（本贯户）、客户（外来户），一律编入现居住州县户籍，就地纳税。这样可以避免一些官僚、富人为逃避租庸调而到其他州县置产。按户等纳钱，按田亩纳粟米，由此逐步形成后世的丁银等按人口征纳的税项。

至宋代，工商业极发达，而物资流通、金融繁盛等问题逐渐突显，由此萌生了王安石的变法主张。在变法期间所施行的各种政策中，均输法、市易法和免行法等主要是针对各地官民的物资流通运输，而青苗法、募役法、方田均税法和农田水利法则创新性地借用金融投资的观念，为农业建设提供必需的资金。

明代，著名的张居正变法，施行了“一条鞭法”，明文规定税以银征收，原本以实物缴纳的税项，全部在市场上出售换银再行上缴，从而极大地促进了商品贸易，同时也大大减少了官府运输的开支，大幅度降低了征税的成本。《明史纪事本末》载，“太仓粟可支十年，冏寺积金至四百余万”，奠定了随后数十年明朝的统治基础。至清代，由雍正皇帝亲自推行的摊丁入亩、耗羡归公的措施，更是进一步加强了中央对全国财政的控制，由此而有其后六十年的“乾隆盛世”。

可见，中国古代在财政的运行上已经建立起适应当时社会与经济的一整套财政体系，并进行了十分有益的探索。

案例1-3 唐代的“量出制入”思想探索

一般地说，“量入制出”和“量出制入”本来指的是安排财政收支计划的两个不同原则。前者意为政府在安排预算时应根据收入的可能来制约支出；后者反之，意为根据支出的实际需求来决定征取多少财政收入。“量入制出”也叫“量入以为出”，此语早在先秦时期就见诸《礼记·王制》篇中。“量出以制入”一语则是迟至唐代中期才由杨炎首次明确提出。在实践中，“量入制出”是被称为“先王之制”的传统财政原则，似乎一直被中国古代封建政府奉为理财的圭臬。然而，事实上“量出制入”也是很早就被付诸实践的财政原则，在多数场合表现为每当一定的岁入不能满足支出需求时，封建政府就强制性地扩大税收项目或数量。中国古代封建社会中尤其是王朝末期反复出现的赋税苛重和官逼民反现象，在一定意义上都可以说是“量出制入”的恶果。正如下面要引述的唐人陆贽之语所表明的，在多数封建政治家眼中，“量出制入”不啻是竭泽而渔，它的实施是为满足统治集团穷奢极侈或穷兵黩武的贪欲所驱动，并非因社会生产力发展、财源扩大所致，所以常常引发社会动荡或危机。当然，历史上通过“量出制入”来控制支出规模，从而缓和社会矛盾的个别事例也间或可见。例如，据司马迁《史记·平准书》所述，汉初，天下已平，高祖、孝惠、高后执政时期，“量吏禄，度官用，以赋于民”。这是用于安排“赋”这一类人头税的收支计划时的“量出制入”方法，是汉初惩秦朝“收太半之赋”之弊而改行“轻徭薄赋”的一项具体措施。我们不宜说它“并没有真正实施”。唐代杨炎建议确定两税征收总额时要“量出以为入”，也是旨在通过控制支出总数来减轻安史之乱后百姓的沉重赋税负担。总之，尽管词语出现的时间有先后，但从实际情况来看，“量入制出”和“量出制入”都是中国古代政府实用的财政原则，由统治者视当时的政治、经济、财政等条件而加以选用。从这个角度看，“量出制入”不是唐代的独创。

资料来源：隆武华，黄文模，赵云旗.唐代的“量出制入”思想探索.文史知识，1996（1）.

可见，在历史长河中，丰富的财政实践不仅奠定了中华帝国大一统的基础，亦孕育了大批具有独特理财思想的先贤。然而我们也必须承认，尽管在这些理财的实践活动中，历代先贤都对财政活动作出了自己的阐述，但这些论述多分散在对社会、政治、经济等方面的论说中，而缺乏一个完整的学术体系，所以这些朴素的理财思想并未形成现代的财政学科体系。

1.3.2 国外的财政及财政思想发展

在国外，政府与财政的活动早在远古时代就已经萌芽。在公元前2500年的埃及古王国时期，就已经有完整的征税系统，是人类历史中最早的赋税系统。古希腊、古罗马也都建立了完善的税收系统，并采用了包税制等制度，保障国家的财政收入。

图1-1 古埃及描述逃税农民被监禁的壁画

1.亚当·斯密的《国富论》与财政学的形成

早在古希腊时期，财政作为一个关乎国家政治的大问题，就曾受到政治家和学者的高度重视与研究。但是，在随后一千余年的历史发展中，却鲜有对财政问题的系统研究。直至近代资本主义发展到工厂手工业阶段，需要在理论上对市场和政府的关系予以明确阐述时，对财政学问题进行系统研究的客观经济基础才基本具备。

与重商主义学派的交换决定价值论（即一个国家的富有是按其拥有金银的比例而定，国家为了致富就应输出商品去换回现金）的观点不同，古典经济学明确地提出了劳动价值论。它认为商品价格是由生产商品时所消耗的劳动量决定的，劳动是衡量一切商品交换价值的真实尺度，产品的价值是由生产产品所耗费的必要劳动时间决定的。这就把经济学研究的重点由重商主义时期的流通领域转向生产领域。在古典经济学的形成与发展过程中，产生了三部传世之作，即威廉·配第1662年出版的《赋税论》，它标志着古典经济学的产生；大卫·李嘉图1871年发表的《政治经济学及赋税原理》，它标志着古典经济学的完善；而最主要的代表性著作是1776年亚当·斯密发表的《国民财富的性质和原因的研究》（简称《国富论》）。在《国富论》中，亚当·斯密给“被看作政治家或立法家的一门科学的政治经济学提出两个不同的目标：第一，给人民提供充足的收入或生计，或者更确切地说，使人民能给自己提供这样的收入或生计；第二，给国家或社会提供充分的收入，使公务得以进行。总之，其目的在于富国裕民”。其中第一个目标是国民经济问题，第二个目标是财政问题。

以对劳动不同性质的划分为基础，亚当·斯密阐述了他对国家职能的看法，认为国家的义务首先是“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略”；其次是“为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构”；最后是“建立并维持某些公共机关和公共工程”。在亚当·斯密看来，国家的活动是非生产性的，但是没有国家经费就得不到公共安全和防卫，所以国家经费对社会而言是至关重要的。在此基础上，亚当·斯密比较系统地论述了国家财政活动的主要内容，包括财政支出、财政收入和公债。其中，在财政支出方面论证了国防经费、司法经费、公共工程费用和教育经费的必要性；在财政收入方面论述了国家资源收入、税收源泉和税收原则，以及对地租、利润、工资的课税；在公债方面论述了公债的发行方式、偿还方法和弊端。

《国富论》第一次在古典经济学的框架内，对作为一种专门学问的财政学的核心问题进行了比较系统的研究，从而创立了独立的财政学科。这主要体现在：第一，提出了财政学的研究对象。把财政学的研究主题确立为增进国民财富，这是《国富论》对财政学科的一大贡献，财政学在此后一段较长的时期内有了比较稳定的研究主题。第二，阐述了国家职能，为财政活动划定了合理的边界。《国富论》在分析市场调节作用的基础上，依据劳动价值论对国家活动的性质作了界定，并较为详细地讨论了国家的职能，使财政活动的范围有了理论依据。第三，对财政的具体范畴如税收、财政支出、公债等进行了全面的阐述和分析，有些研究成果如税收原则迄今仍然具有重要的理论和现实意义。第四，初步提出了财政学的框架体系，包括研究对象、国家职能、财政支出、财政收入（税收和公债）。自从《国富论》发表之后，财政学进入系统发展的时期，此后财政学的发展都是在此基础上的分化、综合、深化、拓展和完善。

2.新古典经济学和公共产品理论与财政学的经济学化和科学化

19世纪70年代是西方经济学发展史上值得纪念的年代，三位属于不同国度的经济学家相继出版了代表性著作。1871年，英国经济学家威廉·斯坦利·杰文斯出版了《政治经济学原理》，奥地利经济学家卡尔·门格尔出版了《国民经济学原理》；1874年，法国的瓦尔拉斯出版了《纯经济学要义》。他们的工作相互独立，但在理论体系上却有共同点，即均以边际效用价值论为基础，从消费者行为出发研究价值问题，把价值决定视为个人的心理过程；通过运用边际分析方法来解释单个消费者和生产者的选择，从而对此前传统经济学理论的基础即生产成本价值论构成了空前的挑战，引发了一场对现代经济学产生深远影响的“边际革命”，使经济学从此由一门主要研究整个国家如何增进财富增长的学问转向主要研究个别消费者行为、个别厂商行为及其对价值、价格的决定机制的学问。这一转变标志着新古典主义理论体系的诞生。在此基础上，经过维塞尔、庞巴维克、帕累托、马歇尔和克拉克等人的进一步阐释，形成了以均衡价格论为中心的微观经济理论。特别是马歇尔于1890年出版的《经济学原理》，把完全竞争和充分就业作为既定条件，从供给和需求的角度分析市场价格，以解决资源在物品生产中的分配和报酬等问题，进一步完善了以“边际效用”为主导的新古典理论体系。

新古典经济学对财政学的影响集中体现在两个方面：

第一，边际效用理论推动了公共产品理论的创立和发展，从而为现代西方财政学体系奠定了坚实的理论基础。古典经济学依据劳动价值论，把政府活动归结为非生产性的不创造价值的活动，因此认为应当尽可能对其加以限制，使之扮演“守夜人”的角色。新古典经济学根据边际效用价值论，认为效用是人对物品满足自己欲望的一种主观评价，它和物品的“稀缺性”特点结合起来便产生了价值观。公共服务与私人服务一样，是为了满足个体消费者的偏好而提供的，这样就对公共服务的价值提供了一种新的认识标准，即只要政府提供的公共服务活动是个人所需要的，并得到个人主观评价的肯定，就是有价值的。正是在边际效用价值论的基础上，奥意财政学者于19世纪80年代以后提出了系统的公共产品论，对于解释政府公共服务的性质、公共经济和政府活动对市场活动的积极作用、公共产品分析与私人产品分析所共有的基础等问题提供了新的理论依据，对财政理论的发展作出了重大贡献，为以后财政理论的全面更新奠定了坚实的理论基础，并成为现代财政学的两大基石之一。

第二，推动了财政学的经济学化和科学化。与古典经济学十分重视政治因素在经济学研究中的重要影响不同，新古典经济学为了集中探讨市场的资源配置问题，撇开了一切对政治因素的考虑。特别是“边际主义”的思维方式将经济学与数学、物理学等学科归在一起，使经济学具有了与自然科学平等的地位，从而有力地推动了政治经济学向经济学的转变。同时，边际分析方法还实现了经济学语言由基本的自然语言向符号语言的转变，使经济学摆脱了传统的内省和心理分析而走上了经验与行为分析的道路，经济学越来越强调实证、预测等，从而逐步向自然科学的知识性质靠拢。受经济学“纯粹化”和科学化特征凸显的影响，财政学一方面逐步脱离政治学的影响，向“纯”经济学方向发展；另一方面经济学科学化影响的速度、范围和深度尽管在19世纪末尚未充分体现出来，但是其影响力却与日俱增。由新古典经济学创立的微观经济分析方法（即用均衡分析方法研究公共产品配置问题）对现代财政学的发展产生了很大的影响，不仅被广泛地用于对私人产品配置的分析，而且被大量用于对公共品的分析，促进了现代财政学的飞跃发展。

3.凯恩斯宏观经济学与财政政策理论

1929—1933年的经济危机是20世纪最重大的经济事件之一。这场危机不仅几乎摧垮了英美等资本主义国家的经济体系，而且对自亚当·斯密以来崇尚自由竞争、反对政府干预的经济学基本理论与政策主张发出了重大的挑战，新古典经济学这一“保持充分就业均衡的自然趋势的学说，未能经受住这一时期市场经济崩溃的考验”。在此背景下，凯恩斯于1936年发表了在西方经济学发展史上具有里程碑意义的著作——《就业、利息和货币通论》（简称《通论》）。该书的出版突破了新古典经济学以单个的商品、厂商、消费家庭的经济行为为研究对象的微观经济分析，代之以国民收入的变动和以就业、经济周期波动、通货膨胀等为研究对象的宏观经济分析，从而标志着现代宏观经济学的产生。

在《通论》中，凯恩斯在对新古典学派以“萨伊定律”为基础，相信资本主义经济自身能够达到均衡，能够自动实现充分就业，没有生产过剩危机的论断进行反思和批判的基础上，从理论、方法和政策三个方面提出了不同于传统经济学的观点与主张。他认为资本主义发生经济危机的根源在于“有效需求不足”，而有效需求不足又是由消费需求不足和投资需求不足两个方面构成的。因此，要解决失业和经济危机问题，必须设法提高消费倾向，以便扩大消费；设法提高资本边际效率，以便扩大投资。基于对资本主义社会由于三个心理规律的作用，单纯依靠私营经济的市场自动调节无法保证社会资源的使用达到充分就业水平的理论认识，凯恩斯明确指出，为了扩大社会有效需求，“最聪明的办法还是双管齐下，一方面设法由社会来统制投资量，让资本的边际效率逐渐下降，同时用各种政策来增加消费倾向”。为了“使消费倾向与投资引诱二者相互适应，故政府机能不能不扩大，这从19世纪政论家看来，或从当代美国理财家看来，恐怕要认为是对个人主义之极大侵犯。然而我为之辩护，认为这是唯一切实的办法，可以避免现行经济形态之全部毁灭；又是必要条件，可以让私人策动力有适当运用”。据此，凯恩斯提出了“宏观财政政策”，亦即通过扩大政府支出、实行赤字预算来增加总需求，改变有效需求不足的状况，使经济恢复到充分就业的水平。

凯恩斯宏观经济学说的产生和发展，不仅引发了经济学上的“凯恩斯革命”，极大地丰富和发展了现代经济学，而且对财政政策理论也产生了至关重要的影响。具体表现在：第一，为国家干预经济和发挥财政政策的作用提供了理论基础。《通论》在分析资本主义经济危机和失业问题及其产生原因的基础上，为国家干预经济和充分发挥以财政政策为重点的经济政策的作用提供了理论依据，也为加强对财政政策的研究提出了理论和实践的要求。第二，推进了财政政策内容的不断丰富和深化。随着宏观经济学的产生和发展，经济财政学家对财政政策的研究不再囿于以自由市场经济为基础的单一的预算平衡或盈余的范围，而出现了对财政政策功能和效应、财政政策随国民经济运行的不同情况的政策选择、财政政策和货币政策的搭配等政策理论与应用的研究。这些研究使财政政策成为现代市场经济国家实现宏观经济稳定的重要政策工具。第三，对财政职能的认识深化和理论概括是凯恩斯经济学在财政领域产生重要影响且形成重要成果的体现之一。马斯格雷夫等人在凯恩斯主义经济学的影响下，把财政职能概括为资源配置、收入分配和经济稳定。这一概括不仅突破了以往经济财政学家对财政的认识，使财政学的主题从传统的收支管理上升到实现政府公共经济职能，而且对政府运用财政政策干预经济提供了更为规范的理论基础。总之，运用政府税收和支出影响价格、就业和收入的现代财政政策的形成，主要应归功于凯恩斯宏观经济学。

4.公共选择理论与财政学的政治学属性

传统财政学在很长时期内作为研究政府收支活动的专门学问，与政治学在学科属性上具有密切的联系。具体而言，政治学的研究对象是国家（政府）活动，“政治科学以国家为研究的起点和终点”，而作为财政学研究对象构成部分的政府收支本身就是政治学的一个重要内容。在此意义上，财政学具有政治学的属性。事实上，早在1922年出版的道尔顿的《公共财政学原理》就指出：“财政学是介于经济学与政治学之间的一门学科。”只是在财政学服从于居主流地位的新古典经济学的情况下，这种看法并未成为当时的主导观点。20世纪60年代，凯恩斯主义在资本主义世界范围内对各国经济政策的影响几乎达到极致，由于广泛而深刻的干预所产生的“政府失灵”问题亦随之显现出来。在此情况下，出现了大量的基于对政府作用的反思而形成的公共选择文献，它们对主流经济学暗含的政府的“天堂模型”——政府被视作一种万能的、仁慈的机构，它控制着赋税、津贴和各种数量，以实现一种帕累托最优的资源配置——提出了挑战。它们考察的不是政府可以或应该做什么，而是政府如何做什么。以布坎南与塔洛克为代表的公共选择学派，在理论上运用个人主义方法论，“集体行动被视为个体在选择集体地而非个体地实现目标的行动，而政府则被视为不过是允许这样的集体行动发生的诸过程之集合或机器而已”，通过引入经济人假设和威克塞尔的把政治视为一种复杂交易的看法，深入分析了西方政治活动中的投票人、官僚和政治家们的自利行为，揭示了政府也存在着失灵。这样，与政府相关的政治问题就进入经济学研究领域。

在公共选择理论看来，政治制度的因素是经济过程的内生变量，从而把政府行为和制度因素纳入经济学的分析框架，克服了传统经济学把政治因素或政府作为经济过程的外生变量不予考虑的缺陷，比较真实地反映了国家政治与经济活动的不可分割性，特别是政治对经济的巨大影响、政治过程与经济过程互动的关系。这是公共选择理论在西方学术界影响迅速上升的一个重要原因。它旋即进入财政学领域，及至20世纪60年代，西方财政学教科书大都包括了公共选择理论的内容；到了70年代，几乎所有的西方财政学著作中都有公共选择理论的内容；进入80年代，瓦格纳在其所著的《公共财政学》中进一步指出：“公共财政学研究有两个主要分支：公共选择和运用微观经济学。”

公共选择理论产生后，对财政学产生了深刻的影响，使财政由政府为弥补市场失灵而进行资源配置和收入再分配的经济问题，扩展到因政府失灵而必须通过政治程序对其加以约束的政治问题，导致财政学和政治学的研究对象产生了显著的融合，财政学的研究领域得以极大地扩展，特别是对政治的关注比以往任何时候都更加广泛和深刻。这主要体现在：第一，运用经济学中的经济人假设对政治领域的相关问题尤其是政府政治程序进行了系统、深入的讨论，并不可避免地影响到财政学研究。现在，对政府公共决策程序的研究已经成为现代财政学的一个极富活力的重要内容。这与新古典经济学仅仅把财政学作为纯粹的经济学看待，从不问及政治因素的状况有天壤之别。第二，政府不再被视为万能、仁慈的统治者，相反，政府失灵也存在于诸多方面。财政学不仅关注政府在提供公共产品方面所能发挥的基本作用，而且关注政府支出增长的非正常的制度性因素。第三，预算支出的决策过程得到充分的重视。这与新古典经济学把财政的关注点放在效率上，同时几乎仅把财政看作税收问题，而税收又只是作为市场均衡价格的一个组成部分相比，显著深化了对政府财政的研究。特别需要一提的是，现代财政学的创始人马斯格雷夫尽管在对国家或政府的认识以及财政理论的诸多观点上与布坎南不同，但在使其名满天下的财政学教科书《财政理论与实践》中，他专门用一章论述了“公共选择与财政政治学”，明确指出，由于政治过程是预算选择的核心，财政理论必须越过传统经济学的范围并进入与之相邻的政治学理论的领域。马斯格雷夫的论述充分表明了财政学学科属性的主流看法已经由经济学转向经济学与政治学的交叉学科。受公共选择理论直接影响而兴起的财政政治学，不仅弥补了新古典时期财政学的“纯”经济学化特征所存在的明显缺陷，丰富了财政学的研究内容，而且使财政学对政府预算行为的解释力大为提升。